國外政府組織改造之經驗

綜觀1980 年代以來各國政府進行改造，針對政府組織調整的內涵，可從質 量兩方面來談，在量的方面，多是減少政府組織部門的數目，或縮減組織規模，

以裁減整併方式進行，也有部分因應新興重大議題而設新組織；而在質的方面，

以去科層化為大原則，並鬆綁組織設置程序及採行多元組織型態。以下先就美國、

英國、日本、南韓、德國及中國大陸組織改造的經驗分述之，再將六國組織改造 經驗進行綜合分析，並歸納出全球組織改造發展之趨勢。

壹、美國政府組織改造經驗

新政府運動（Reinventing Government）可說是美國一項重要的組織改造歷程，

Arnold（1995：409-413）將美國的行政改革運動分為三個階段，分別是 1905-1949 年的行政組織重組暨國家擴充時期、1964-1972 年的行政組織重組暨政策國家時 期，以及1976 年至今的組織重組暨反政府時期。

在行政組織重組暨國家擴充時期，希兒德．羅斯福（Theodore Roosevelt）總

統於1905 年設立基普委員會（Keep Commission），目的在於推動組織重組計畫，

集中各種行政程序並且標準化；其後接任的塔虎特（William Taft） 成立「經濟暨 效率委員會」（President’s Commission on Economy and Efficiency），提出總統應該 全權處理行政預算，並且設置預算局；繼塔虎特之後接任的富蘭克林．羅斯福

（Franklin Roosevelt）推行了廣為人知的新政（New Deal），著重於行政管理與授 能（empowering），盡量減低總統職位的政治色彩，此外他也設立了布朗羅委員會

（Brownlow Committee），運用行政權力以追求各項管理目標，而不是政黨的認同，

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此被認為是幾任總統以來，最具有企圖心的革新運動；此時期的最後，杜魯門（Harry Truman）接任總統，而國會於 1947 年成立第一次胡佛委員會（The First Hoover Commission），目的在反總統權力之擴大，以及反「新政」之目標。

到了行政組織重組暨政策國家的階段，執政者詹森（Lyndon Johnson）於 1964 年成立了「政府組織重組特別小組」（Task Force on Government Reorganization），

不僅提出新的組織重組途徑，強調能夠節省政府開支的政策方案，同時也成立成 立「總統辦公室」（Executive Office of the President）。 1966 年，其設置了「政府 組織特別小組」（Task Force on Government Organization），並於1967 年提出了第一 份報告書，在該報告書中建議政府應並重政策執行與政策評估，且應於「總統辦 公室」中，設置相關政策之協調幕僚，並加強預算局在重組過後的政策評估能力。

1976 年至今為組織重組暨反政府時期，此時期改革之原因乃基於美國聯邦政

府預算赤字過高、運作無效率，且民眾對政府較無信心等考量，因此於1990 年代，

美國學者歐斯勃尼（Osborne）與蓋勃勒（Gaebler）合力提倡美國「新政府運動」

（李昌麟，2004），而總統柯林頓（Clinton）於 1996 年實施國家績效評估計畫

（National Performance Review, NPR），由高爾（Gore）主持該委員會，針對聯邦 政府進行六個月的績效評估計畫，並成立「政府再造小組」（Reinvention Teams）

以推動聯邦政府的再造工程（孫本初，2010）。該計畫於 1993-1998 年間致力於美 國政府改造，其基本原則包括：（一）政府縮減不必要支出；（二）強調政府服務 創新；（三）對政府官員充分行政授權；（四）幫助地方社區解決問題；（五）追求 政府卓越（李昌麟，2004）。而 NPR 報告書內容揭示四大原則為政府再造的行動 方向，分別為（一）刪減法規、簡化程序（Cutting Red Tape）；（二）民眾優先（Putting

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Customers First）；（三）授能員工以追求成果（Empowering Employees to Get Results）；（四）撙節成本、提高效能（Cutting Back to Basics）（孫本初，2010）。

由此可見，NPR 的實施目標在於簡化政府的行政程序的同時，也能為民眾提供良

一、行政組織重組暨國家擴充時期(1905-1949)：

執政者 內涵

希兒德．羅斯福 (Theodore Roosevelt)

基普委員會(Keep Commission)

 推動組織重組計畫。

 試圖將各種行政程序標準化並集中。

塔虎特 (William Taft)

經濟暨效率委員會(President’s Commission on Economy and Efficiency)

提出總統應全權處理行政預算，並設置預算局。

富蘭克林．羅斯福 (Franklin

Roosevelt)

新政(New Deal)

著重行政管理與授能(empowering)，盡量減低總統職位的 政治色彩。

布朗羅委員會(Brownlow Committee)

 隱含總統的去政治性色彩，運用行政權力追求各項管理 的目標，而非政黨的認同。

 被認為是幾任總統以來，最具企圖心的革新運動。

杜魯門

(Harry Truman)

1947 年第一次胡佛委員會(The First Hoover Commission) 反總統權力之擴大，及反「新政」之目標。

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二、行政組織重組暨政策國家時期(1964-1972)

執政者 內涵

詹森

(Lyndon Johnson)

政府組織重組特別小組(Task Force on Government Reorganization)

 提出嶄新的組織重組途徑，強調應如何產生有效降低政 府開支的政策方案。

 成立「總統辦公室」(Executive Office of the President)。

三、組織重組暨反政府時期(1976 年迄今)

執政者 內涵

柯林頓Clinton 全國績效評估委員會(The National Performance Review, NPR) (2004)；許世雨(2000)；Arnold, Peri E.(1995)； 孫本初、趙美珍、劉奕宏(2011)。

貳、英國政府組織改造經驗

英國政府再造致力於將政府縮減為「小而全能」的政府組織。1980 年代前後，

由柴契爾夫人（Margaret Thatcher）進行一連串的政府組織改革，目標即是打造一 個小而精簡的政府。1979 年，英國政府成立效率團隊（Efficiency Unit），執行小規 模的特別支出案，同時團隊必須定期向首相進行報告，以增加政府的運作效率。

在這樣的團隊運作下，英國政府的運作效率大為提升，同時也改變了組織文化，

激發文官的工作動機與熱忱（Carter, Klein & Day，1992:17）。其後，1982 年，頒

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布「財務管理改革法」（Financial Management Initiative, FMI），要求各級政府與單 位必須清楚列舉目標，並呈現成本配置；此外，該法案也要求各單位提出績效指 標與生產衡量標準，並且需能夠有效評估單位目標的達成程度（Carter, Klein

&Day，1992:5），在此法案的推動下，英國政府的財務管理系統受到了極大的影響，

政府財務運用變得更有效率，且財務資源也能有效率地分配各單位，同時也落實 責任式管理模式（李昌麟，2004）。1988 年，柴契爾夫人提出「續階計畫」（the Next Steps），將文官系統一分為二，分別為政策制定系統，以及政策執行機關。政策制 定系統由政務官與政策制定者組成，管理組織並且肩負政治與政策責任，制定能 夠解決公共問題的政策；政策執行機關由行政執行長與事務官組成，主要任務是 執行政策，並對機關的業務與績效負責，使政策執行更有效率地進行（劉坤億，

2003；孫本初，2010）。續階計畫的目標在於將四分之三的政府官員移至行政機構 中，負責政策執行，並讓政府四分之一的人力留在中央，負責政策規劃。此計畫 的結果影響了英國政府的行政文化，並且徹底改變英國文官體制，將政策規劃與 政策執行單位明確劃分。另外，柴契爾夫人在推動政府改造五年內，裁減文官人 數近百分之五十（李昌麟，2004），對於政府人力配置也產生重大的影響。

繼柴契爾夫人之後，梅傑（John Major）接任英國首相，並於 1991 年實施《公 民憲章》（Citizen’s Charter），要求政府施政除了要具備經濟與效率，同時也應追求 服務品質的提升。政府官員應致力於服務創新，同時也應對人民承擔更多責任、

將服務標準公開，以接受全民監督，並且也將英國人民納入政府顧問機制，建立 獨立申訴制度等（李昌麟，2004）；另外，在政府運作方面，強調應以民眾的需求 為首要目標，並且提供良好服務，滿足人民需求（Prime Minister’s Office，1991；

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孫本初，2010）。在之後提出的「文官永續變革」（The Civil Service: Continuity and Change）政策白皮書中，提出國家考選機構民營化、以及績效報酬制（PRP）等改 革措施，使得英國政府朝向聯邦化（Federalized）、分權化（Decentralized）以及管 理化（Managerialized）的方向行進，逐漸縮減政府規模（孫本初，2010）。

1997 年，布萊爾（Tony Blair）上任，未大幅變動保守黨的組織再造運動（丘 昌泰，2010），且肯定柴契爾夫人的政府改造計畫。他運用新右派的市場治理模式 進行一連串的政府組織再造，改善了舊有政府的財務管理、人力資源以及組織運 作等問題。此外，他也以市場機制與企業精神，活化政府組織，使得政府運作效 率增加，同時提升政府效能與服務品質。在一連串的改革中，英國成為效率

（Efficiency）、效能（Effectiveness）和經濟（Economy）三者兼具的 3E 政府（Farnham

& Horton，1996：41-43；劉坤億，2003）。從歷任首相的改革方向可知，英國政府 的組織改革目標多將重心置於「人力適當配置」、「資源有效分配」以及「效率管 理」，以打造一個人事精要、效能高，且能夠回應人民需求的政府組織。

承上所述，綜整英國政府組織改造相關經驗如下表2-5 所示。

表2‐5

英國政府組織改造經驗彙總表

執政者 內涵

柴契爾夫人 Margaret Thatcher

效率團隊(Efficiency Unit)：

1.執行小規模的特別支出案

2.團隊定期向首相進行報告，增加政府運作效率

頒布《財務管理改革法》(Financial Management Initiative, FMI)：

1. 各級政府與相關單位都要有明確的目標列表，確實呈現

（續下頁）

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《公民憲章》(Citizen’s Charter)：

1. 政府施政除了要具備效率與經濟，追求服務品質提升也 相當重要。

2. 政府運作的目標就是回應政府的消費者—民眾的需求 為首要目標。

3. 提供良好服務，滿足人民需求。

《文官永續變革》(The Civil Service: Continuity and Change)政策白皮書

1.國家考選機構民營化

2.績效報酬制(PRP)等改革措施

布萊爾 Tony Blair

1.未大幅變動保守黨的組織再造運動

資料來源：整理自丘昌泰(2010)；孫本初(2010)；劉坤億(2003)；Carter, N., Klein, R.

& Day, P. (1992)；Prime Minister’s Office. (1991)。

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叁、日本政府組織改造經驗

邱志淳、葉一璋、陳志瑋與鄭敏惠（2010）指出日本之政府組織改造的歷程 大致可分為四個階段，第一階段為1961 至1964 年的「第一次臨調改革」、第二階 段為1992 至1993 年的「第二次臨調改革」、第三階段為1996 至2000 年的「橋本

改革」，而第四階段為2000年後的「小泉改革」。

於1961年11月池田內閣設置第一次臨時行政調查會，目標為建立現代化且有 效能的行政組織架構，1964年在臨時行政調查會提出強化內閣機能等改革意見，

故在第一次臨調改革中設立內閣辦公室，以讓中央與地方政府間的行政職能重新 合理分配，同時亦避免文官成為國會委員會的政府代表。

「第一次臨調改革」與「第二次臨調改革」間，內閣對於行政組織改革的動

「第一次臨調改革」與「第二次臨調改革」間，內閣對於行政組織改革的動