政府組織改造的內涵與理論

盱衡國內外政府組織改造的需求及必要性為何？莫不是組織長久運作導致多 重弊端，諸如組織效能不彰、單位人員膨脹、業務龐雜、運作僵化等問題，亟須 進行組織架構整體調整，方能重組精實、彈性、效能的新組織。本節以政府組織 改造的原因、政府組織改造的趨勢、政府組織改造應考量的因素、政府組織改造 行動時機及成功的步驟等五方面概述國內外專家學者的看法如下。

壹、 政府組織改造的原因

政府為何要進行組織改造？Mintzberg（1975）對於組織的年齡與規模如何影

響組織的結構提出了五種假設，主要從組織年齡與規模探討其對組織結構設計之 影響：

一、 假設一：組織年齡愈老則其行為將愈趨形式化

二、 假設二：組織的結構可對應出組織開創之年齡

三、 假設三：組織愈龐大則其組織結構將更加精心製作，即愈專業化分工，單位 愈分化，另行政要素也會更加發展

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四、 假設四：組織規模愈龐大時，則其附屬單位之規模亦將愈龐大

五、 假設五：組織規模愈龐大時，其組織行為將愈趨於形式化和官僚化

上揭五種假設揭示了政府組織的龐大與老化，是造就組織結構僵化的主因，

也是組織改革的重要原因之一。而伴隨國際及社會時勢的變化，組織必然需要應 之調整。OECD 的公共管理委員會 PUMA（Public Management Committee）在 2001 年提出未來政府的政策Government of the Future 建議報告中，對於為什麼公共管理 必須改革此一議題亦提出三點回答：

一、 政府必須跟上社會發展，並隨著知識科技快速發展

二、 政府必須重建人民對政府的信任

三、 政府在新的趨勢壓力下必須改變既有的角色

因此，組織無法自外於全球趨勢、社會發展及新科技等環境，改變是必然的 選擇。回到我國政府組織改造的進展，從葉維銓（2004）在「政府改造與展望」

中曾提及我國政府組織的五大缺失及面臨的六大問題如下：

一、政府組織主要的五大缺失

(一)組織層級太多疊床架屋職能與權限劃分不清 (二)機關名稱紊亂體例不一

(三)組織規模缺乏標準

(四)組織過於以法律規範缺乏彈性 (五)幕僚人員偏多

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二、政府組織面臨的六大問題

(一)政府機關數目不斷膨脹，導致人員及財政負擔不斷增加 (二)部和委員會角色與功能之混淆

(三)行政組織調整過於僵化

(四)組織無法充分反應政府職能的轉變

(五)行政院院本部之配置不符合首長制機關首長之規格 (六)全球化帶來的挑戰，凸顯我國行政院組織之困境

從我國政府組織的五大缺失及面臨的六大問題可知，為了解決這些政府組織 長年存在的重大缺失與問題，正是組織改造的關鍵驅動力。

綜上可知政府組織改造的原因，主要係因政府組織愈龐大及老化，其架構與 行為將愈趨於形式化和官僚化；政府必須跟上社會發展、重建人民對政府的信任、

改變既有的角色；解決組織層級太多疊床架屋、職能與權限劃分不清、組織缺乏 彈性、幕僚人員偏多等重大問題及缺失。

貳、 政府組織改造的趨勢

江明修（1998）曾對世界政府組織改造之趨勢進行調查，認為「官僚型政府」

與「公民型政府」職能皆具備如下表2-1 之 22 項特徵；可見各國政府在組織改造 的方向上逐漸從官僚型政府走向公民型的政府，其特質上著重發展組織的積極 性、創新性、多元性、合作性、互動性、前瞻性、彈性及非線性等，以讓政府組 織發揮的效能得以更符應公民的期待。

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表2‐1

「官僚型政府」與「公民型政府」職能特徵表

官僚型政府 公民型政府

1.政府注重計畫、議題、宣示和目標 1.著重新展望，抗拒僵硬的計畫和時間表 2.政府變革須經由權威的推動方能獲致 2.變革係來自共識或來自領導人的激發

3.採制度化的方式來推動協助和服務 3.鼓勵個人和志願協助，以強化自主與互助的網絡 4.傾向建立強大的中央政府 4.傾向將政府權力作水平的分配，只履行有限功能 5.強調統治他人或與他人對立的權力 5.強調與他人共享權力，採取共贏的走向

6.視政府為一獨斷的政府 6.視政府為人民共識所建構而成，追求變革 7.政府職能投機、炒作、權力分贓 7.尊重他人的共治

8.獨尊男性的、理性的、線性的取向 8.兼顧理性與直覺、非線性互動和動態系統模式 9.侵略性的領導者和被動的部屬 9.領導者和部屬處在一種動態的關係上彼此影響 10.以政黨或議題焦點來決定政治 10.以世界觀和對現實的展望來決定政治

11.在務實與理想間游移擺盪 11.兼重務實與理想 12.強調不干涉的自由 12.強調積極創造性行動

13.政府扮演慈祥或訓誡的家長角色 13.政府扮演醞釀成長、創造、轉變、整合的角色 14.意識型態上呈現左派和右派的對立 14.使保守和自由的兩極綜合為一個激進中心 15.視人類為大自然的征服者，強調剝削 15.視人類為大自然夥伴強調維護自然生態的健全 16.注重外部的、強加的改革 16.認為改革成功的重點在於個人的轉化

17.注重計畫迅速定案及立竿見影之效 17.注重計畫具前瞻性、長期回應性、倫理性及彈性 18.講究設置各種防弊性機構、計畫 18.鼓勵實驗，經常從事評估，重視彈性組成 19.在個人與社群間選擇最佳利益 19.個人利益和社群利益是相互依存的關係 20.注重一致和順服 20.鼓勵多元與創意

21.將人類經驗分割為各不相統屬層面 21.強調科技整合及政府各部門間的關聯性和互動 22.牛頓的、機械的、原子式的宇宙觀 22.現代物理學流動觀點為宇宙觀

資料來源：改自李昌麟（2004）。

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另反觀我國政府組織改造的趨勢，在行政院所主導的組織改造政策中可一窺 奧秘。國研院政策中心在中華民國科學技術年鑑中提及：行政院組織法自民國36 年公布以來，已陸續增設多個部會級機關，行政組織長久以來的運作，面臨組織 龐雜且疊床架屋、員額不斷膨脹、人事經費負擔沉重、機關名稱眾多定位混淆、

整合協調困難等問題，組織法制與運作又缺乏彈性，實難以因應國內社經環境的 快速變遷，以及人民對於行政效能提升的期待（行政院國家科學委員會，2010）。

為兼顧政府行政效能，不受組織業務變動而有所影響，本次行政院組織改造作業 亦採取功能性及結構性的雙重調整，透過整體政府間職能與角色的合理劃分，以 建構高效率及責任政治的國家體制藍圖，並以「精實、彈性、效能」為目標。這 不追求裁併機關、精簡員額的數字表象，而是從根本改變行政運作的基因，採取 正確、效率的辦事方法，改善不合理的流程及官僚作風的陋習。更希藉此組織改 造之機會，開創高品質公共服務並減少行政成本，將組織體質調整的效益，讓社 會大眾能有充分且正向的感受，提高民眾對政府的信任感（行政院國家科學委員 會，2010）。

行政院組織改造的願景在「提升國家競爭力」，目標期能「打造一個精實、彈 性、有效能的政府」。整體執行策略可從精實、彈性及效能三面向來談：

一、精實方面

(一) 將現有 37 個部會精簡為 29 個部會。

(二) 檢討政府職能，合理配置公務人力並有效抑制員額膨脹。

(三) 秉持依法行政原則，徹底檢討未法制化機關存廢問題。

二、彈性方面

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(一) 鬆綁中央行政機關組織法規，賦予行政部門組織設計靈活度。

(二) 運用多元組織型態，重新建構公私部門間之關係，發揮便民效果。

(三) 推動行政法人制度，讓公部門在人事及經費運用上更有彈性。

三、效能方面

(一) 增強院本部及各部會綜合規劃能力。

(二) 強化跨部會協調治理能力，解決機關間功能重疊及權責不清問題。

(三) 引進現代化管理精神，使公部門展現「以民為尊」的服務特質。

為周延行政院組織改造各項準備作業，以利各機關在組織調整期間皆有所依 循，行政院於99 年 5 月函頒「行政院及所屬各機關組織調整作業手冊」，各權責 機關並依序展開各項配套措施規劃作業，以協助各部會順利進行組織調整作業。

行政院組織改造過程中所涉及之七大項配套作業為：組織調整及綜合規劃、員額 及權益保障、法制作業、預決算處理、財產接管及辦公廳舍調配、資訊改造及檔 案移交。

綜上可知，國際間政府組織改造的趨勢可說是從「官僚型（管制、權威、被 動、一致、服從）政府」走向「公民型（創新、共識、互助、尊重、多元）政府」，

而我國近年此波組織改造的趨勢則是以「精實、彈性、效能」為目標，進行功能 性及結構性的雙重調整。

參、 政府組織改造應考量的因素

有鑑於政府組織的變革茲事體大，影響層面深且廣，所以應考量的因素就相 形重要，組織改造的工程也才得以全面順利推行。

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Fernandez & Rainey（2006）針對公部門組織變革的步驟提出看法，他們認為 政府組織變革不同於企業變革的管理步驟，主要是因為政府組織的變革管理由於 其公共性及面臨的內外複雜環境而有所差異，他們歸納了政府組織變革相關文獻 後提出以下八項政府組織變革管理的因素：

一、 確保需求（Factor 1: Ensure the need）

二、 提出計畫（Factor 2: Provide a plan)

三、 建立內部對變革的支持並克服抗拒（Factor 3: Build internal support for change and overcome resistence）

四、 確保高層管理者的支持與承諾（Factor 4: Ensure top-management support and commitment）

五、 建立外界支持（Factor 5: build external support）

六、 提供資源（Factor 6: Provide resource)

七、 制度化變革（Factor 7: Institutionalize change）

八、 追求全面性變革（Factor 8: Pursue comprehensive change）

承上所述，因政府組織相較於企業組織有其公共性及複雜度，在組織改造規

承上所述，因政府組織相較於企業組織有其公共性及複雜度，在組織改造規