政府組織改造歷程與發展之研究：以教育部為例
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(2) 誌謝詞 回想 15 年前進入博士班時，和平東路上兩旁火紅的木棉花恣意地綻放，漫天 棉絮飛揚在歲月走過的臉龐，那是知識的啟程駐足。 還記得第一堂課黃乃熒老師問起了每個同學： 「為何要來念博士班呢？」 ，我不 假思索地回答： 「為了完成我爸的心願！」當時一陣哄堂大笑……。穿梭在工作與 課業之間，在第 3 年通過了博士班資格考，其間教育學系的師長及同學們教導與 陪伴我領受知識的無窮浩瀚，每一字一句、一言一行皆深植於心、感念萬分。 在教育行政的工作上，歷經 2 次政黨輪替、7 任教育部部長，在結婚生育三子 後，為人妻母、主管等更多人生的角色挑戰著我，我不知道自己有沒有同時完成許 多事情的能耐，幾度想要放棄學業的最後一哩路。三子逐漸長大進入小學，而我的 父親髮白齒落、行動漸緩，一件事懸在心上數十年如千金般重壓未解。感謝我的恩 師黃乃熒指導教授，不僅長期耐心地教導醒我未足，且在我想要放棄之際給了我當 頭棒喝： 「你若放棄了，如何做孩子們的榜樣？」 ，於是燃起了我無限動力；而這段 期間我的貴人吳清基指導教授，不論是在國家教育研究院籌備處或教育部任職期 間，皆對我提攜教導、疼愛有加，尤其在論文主題適逢其任部長籌謀策劃，多所提 點引導，引我步步完成！在此特向兩位指導教授長期扶助、悉心授教，表達最深摯 的謝忱。 一路走來，師長、同學、同事、好友總是福照我身，特別要感謝幾位口試委員 對論文初稿斧正針貶，俾趨完善；感謝曾共遇 921 地震的慧子同學，一直秉持我的 事就是她的事之想法，繁忙中仍不忘伸出援手；感謝參與研究過程的師長同事們， 慷慨道出寶貴意見並協助論文發揮價值。最後要感謝我的先生信祥，假日一人照顧 三子，讓我無虞寫作以完成論文。 「愛與榜樣」讓我得以完成這不可能的任務，謹在父親 80 大壽前夕獻上這份 禮物，這是我對父母親的愛；而對下一代愛的傳承，正是身為人母該有的榜樣。 謹誌於 2018 立春.
(3) 政府組織改造歷程與發展之研究：以教育部為例 摘要 本研究旨在探討近年來我國政府在組織改造之歷程與發展，選定我國中央教 育行政機關-教育部為個案進行分析與研究。本研究將研究重點期間鎖定在民國 102 年所進行之教育部組織改造的前後階段，因為教育部及其所屬機關（構）組織 法自民國 102 年 1 月 1 日正式施行，迄今已四年有餘，組織改造前後之歷程與變 化實有必要加以分析與研究。緣此，本論文透過焦點團體座談及深度訪談之研究 方法，以行政院組織改造主責者、教育部組織改造規劃者、教育部組織改造影響 者及專家學者等四類人員為研究對象，進一步探討教育部在此波政府組織改造之 歷程與發展，獲致以下結論：. 在教育部組織改造規劃的情形及歷程方面，此次組織改造有其必要性，原因 係配合政府政策、因應社會變遷、符應時代潮流及解決內部單位擴增膨脹問題； 組織改造規劃受應然因素（理論研究、教育需求、經驗法則等理想面）及實然因 素（結構框架、政黨政治、員額預算等現實面）的影響，其中以政治力量左右組 改決策為最；印象最深刻的組改事件為「原核定業務單位青年發展司變為三級機 關青年發展署，另成立學生事務司」。. 在教育部組織改造後工作調整情形方面，業務單位僅資訊及科技教育司有正 式人員編制問題、綜合規劃司僅能做彙整而非前瞻性規劃問題；三署僅體育署整 合成果最好，青年署及國教署功能未完全發揮；部本部及三署同仁業務負擔不減 反重；部署間或署內分文仍有爭議、權責劃分仍不清。 i.
(4) 在教育部組織改造對教育發展的影響方面，整體來看，組改後在精實面、彈 性面的目標實踐上較有成效，而在效能面則有待加強；在「精實面」肯定教育部 組改後已精簡（機關）單位、已改善未法制化單位的問題，惟人員合理配置部分 待檢討；在「彈性面」肯定多元化組織類型、任用雙軌制已增彈性，國訓中心行 政法人化後較有彈性；在「效能面」 ，以整體效能、綜合規劃效能及跨單位執行業 務效能而言，從外部觀點來看，僅行政院代表認為組改後教育部整體成效提升， 綜合規劃司已發揮正面功能，跨單位執行業務效能亦有提升，而從內部觀點來看， 多數教育部代表則認為除體育署整體效能提升外，教育部本部、國教署與青年署 因行政流程較過去繁複，整體效能及綜合規劃效能普遍未提升，且橫向溝通、業 務協調未如組改前順暢，有窗口卻無效能。. 基於上述研究結果，本研究亦提出具體可行的建議以供政府組織改造主管機 關、教育部及後續研究參考。. 關鍵詞：政府再造、組織改造、教育部、組織變革、行政革新、公共組織、教育 組織. ii.
(5) A study on the process and development of government reform: taking the Ministry of Education as an example . Abstract The purpose of this study is to explore the course and development of our government in the process of organizational reform in recent years, taking the Ministry of Education as a case study and research subject. This study focuses on the organizational transformation of the Ministry of Education during the period of 2013, before and after reform. The Executive Yuan in Taiwan was restructured On January 1st, 2012, with three main principles: streamlined performance, flexibility, and efficacy. The Ministry of Education was in accordance with the Executive Yuan's 2012 policy directions that focused on achieving the restructuring of central government agencies, and building a streamlined, flexible and efficient government. The Ministry of Education is part of the Executive Yuan and is responsible for national academic and educational administration, including education policy planning and legislation and supervision of educational matters. As the originator of education policies, the Ministry is committed to the adaptation and innovation of the education system. In the context of the organizational transformation of the Ministry of Education, the organizational transformation has its necessity. In this study, the author adopts a qualitative research method which included content analysis, focus group and in-depth interview. To further explore the history and development of the Ministry of Education in this wave of government organizational transformation, several conclusions are founded in iii.
(6) this study. The organizational reform of the Ministry of Education has achieved success in organizational leaning and improved flexibility; however, the effectiveness of the Ministry remains to be enhanced. In terms of organizational leaning, the Ministry has made commendable efforts to simplify its structure and to promote legalization among its subordinate agencies and departments, but it should still strive to improve the system of human resource allocation. In terms of flexibility, the Ministry’s efforts in promoting organization diversification are commendable, specifically that the hybrid appointing and hiring policy has proved its flexibility in recruitment, and the National Sports Training Center has also considerably improved its flexibility after its conversion to an administrative corporation. In terms of overall effectiveness, general planning effectiveness, and interagency cooperation effectiveness, the view of the Executive Yuan is that the reformed Ministry of Education has achieved greater overall effectiveness, its Department of Planning is functioning in a satisfactory manner, and the interagency cooperation effectiveness has increased. The Ministry of Education, however, maintains that although the overall effectiveness of the Sports Administration has been improved, the ministry itself, the K-12 Education Administration, and Youth Development Administration have not exhibited much improvement in overall effectiveness and general planning. The Ministry claimed that the increasingly complicated administrative processes hindered the improvement of overall effectiveness and general planning effectiveness of their subordinate agencies. Moreover, interagency communication and cooperation became iv.
(7) less smooth; oftentimes, although a point of contact does exist, it is by no means effective. Based on those findings in this research, this study is able to be provided some suggestions and followed by other researches and as reference for practical applications.. Keywords:government reengineering, organizational reform, Ministry of Education, organizational change, administrative innovation, public organization, educational organization . v.
(8) 目次 目次…………………………………………………………………………...............................................vi 表次…………………………………………………………………...…...………………………………….viii 圖次………………………………………………………………………......…………………………………..x 第一章 緒論 ............................................................................................................................. 1 第一節 研究動機與目的 ................................................................................................................. 1 第二節 待答問題與名詞釋義 ....................................................................................................... 5 第三節 研究方法與步驟 ................................................................................................................. 7 第四節 研究範圍與限制 .............................................................................................................. 12 第二章 文獻探討 ................................................................................................................. 13 第一節 政府組織改造的內涵與理論 ..................................................................................... 13 第二節 我國政府組織改造之源起與發展 ............................................................................ 26 第三節 國外政府組織改造之經驗 .......................................................................................... 33 第四節 教育部之歷史沿革與組織改造推動歷程 ............................................................. 58 第三章 研究設計與實施 .................................................................................................... 79 第一節 研究架構 ............................................................................................................................ 79 第二節 研究對象 ............................................................................................................................ 81 第三節 研究工具 ............................................................................................................................ 82 第四節 實施程序 ............................................................................................................................ 85 第五節 資料處理與分析 .............................................................................................................. 89 第六節 研究倫理 ............................................................................................................................ 92 vi.
(9) 第四章 研究結果分析與討論 ........................................................................................... 95 第一節 焦點團體座談分析與討論 .......................................................................................... 95 第二節 深度訪談分析與討論 .................................................................................................. 108 第三節 綜合分析與討論 ............................................................................................................ 120 第五章 結論與建議 .......................................................................................................... 137 第一節 結論 .................................................................................................................................... 137 第二節 建議 .................................................................................................................................... 144 參考文獻 ............................................................................................................................... 155 附錄…….. ............................................................................................................................... 163 附錄一 我國行政院組織改造大事紀 ................................................................................. 163 附錄二 焦點團體座談大綱..................................................................................................... 175 附錄三 深度訪談大綱 .............................................................................................................. 177 . vii.
(10) 表次 表 2-1. 「官僚型政府」與「公民型政府」職能特徵表 .......................................... 16 . 表 2-2. Kotter 八階段組織變革行動表....................................................................... 21 . 表 2-3. 政府組織改造內涵與理論分析表 .................................................................. 25 . 表 2-4. 美國政府組織改造經驗彙總表 ...................................................................... 35 . 表 2-5. 英國政府組織改造經驗彙總表 ...................................................................... 38 . 表 2-6. 日本政府組織改造經驗彙總表 ...................................................................... 43 . 表 2-7. 南韓政府組織改造經驗彙總表 ...................................................................... 47 . 表 2-8. 中國大陸政府組織改造經驗彙總表 .............................................................. 52 . 表 2-9. 德國政府組織改造經驗彙總表 ...................................................................... 54 . 表 2-10 六國政府組織改造重點彙總表 ...................................................................... 55 表 2-11 教育部組織變動情形表（中央政府遷臺後） .............................................. 65 表 2-12 教育部組織改造推動歷程大事紀 .................................................................. 69 表 2-13 教育部籌備小組工作分組重點事項表 .......................................................... 71 表 2-14 教育部組織改造前後單位對照表 .................................................................. 76 表 3-1. 焦點團體座談名單 .......................................................................................... 81 . 表 3-2. 深度訪談名單 .................................................................................................. 82 . 表 4-1. 焦點團體座談面向及題綱 .............................................................................. 95 . 表 4-2. 深度訪談面向及題綱 .................................................................................... 108 . 表 4-3. 不同觀點對教育部組織改造規劃之看法 .................................................... 124 . 表 4-4. 不同觀點對教育部組織改造後工作調整情形之看法 ................................ 127 viii.
(11) 表 4-5. 不同觀點就教育部組織改造對未來教育發展影響之看法 ........................ 131 . 表 4-6. 不同觀點對未來教育部組織改造規劃之意見 ............................................ 136 . ix.
(12) 圖次 圖 1-1. 研究步驟圖 .......................................................................................................11 . 圖 2-1. 行政院及中央部會組織架構調整圖 .............................................................. 32 . 圖 2-2. 政府組織改造國際趨勢圖 .............................................................................. 57 . 圖 2-3. 我國目前教育部組織架構 .............................................................................. 64 . 圖 2-4. 教育部組織改造業務移出移入情況圖 .......................................................... 67 . 圖 2-5. 教育部組織系統圖(民 97 年) ......................................................................... 75 . 圖 3-1. 研究架構圖 ...................................................................................................... 80 . 圖 3-2. 實施程序圖 ...................................................................................................... 88 . . x.
(13) 第一章. 緒論. 本章內容主要包含研究動機與目的、待答問題與名詞釋義、研究方法與步驟、 研究範圍與限制等四小節。首先，針對本研究之動機源起進行說明；其次，闡明 由研究動機所導引出之研究目的；接續著，敘明為達成研究目的所提出之待答問 題為何；再者，定義與解釋本研究內容中所討論與使用之重要名詞；此外，說明 本研究所採用之研究方法與研究執行的步驟；最後，說明本研究進行過程中所界 定之研究範圍與面臨之研究限制。. 第一節 研究動機與目的 教育部組織法自民國 62 年修正公布後，迄 101 年近 40 年間未有修正。這段 期間，科技化、國際化、多元化及資訊化等趨勢引發社會迅速變遷，教育發展影 響國家發展及競爭力，中央教育行政組織調整之呼籲應運而生，然接續成立科技 顧問室等 10 多個任務編組單位，只是回應社會重大議題腳痛醫腳、頭痛醫頭治標 的方式；配合國家政府整體組織改造規劃之契機，教育部自民國 102 年起實施組 織新制，其中的歷程與發展的問題，引起關心教育發展的社會各界人士的關切， 確實值得一探究竟。. 壹、研究動機. 影響中央教育行政機關組織再造甚鉅的教育部及其所屬機關（構）組織法， 已於民國 102 年 1 月 1 日正式施行，至今已四年有餘。回顧民國 102 年所進行之 1.
(14) 教育部組織改造重點在於，由當時行政院底下分屬不同的三個部會：教育部、體 育委員會、青年輔導委員會，委由教育部主導下，聯合整併行政院體育委員會及 部分行政院青年輔導委員會業務，亦即整合了全國教育、體育、青輔的工作，讓 教育部成為單一的服務窗口；不同以往的是，因應未來十二年國民基本教育的實 施、全民體育的推動及加強青年發展的規劃等，教育部首創「國民及學前教育署」、 「體育署」及「青年發展署」等 3 個三級機關，強化政策規劃與執行的效能；另 外在附屬機構部分，除已先在 100 年成立國家級的教育研究單位-國家教育研究 院，國立自然博物館也整併了國立鳳凰谷鳥園，而原國立臺中圖書館、國立中央 圖書館臺灣分館也分別更名為「國立公共資訊圖書館」、「國立臺灣圖書館」。 整體教育部組織重整的用意，是希望能為全國教育、體育及青年發展的政策提供 更堅實有力的支持系統，也讓統合的資源，提供全國學生更完善的照顧（教育部， 2012）。 臺灣早期的政府改造，並不如歐美國家，可以化為技術性的政府組織改造方 案，在相當大的層面上，政府改造與臺灣的民主與社會轉型，是必須放在同一個 擘劃的理念與方案上，做完整的規劃與思考。學者指出政府進行組織重組的行動 時機為:1.當國內政治情勢尚稱穩定，惟民意機構或利益團體強烈要求增減某些機 構之時 2.當主事首長擁有雄厚的政治基礎（才不致因所屬機關反彈而中途作罷） 且有意願要從事機關重組工作 3.當機關行政效率為人詬病機關本身認為必須採取 重組手段以一新耳目之時 4.當部份主事者擬以機關重組方式從事人事調整時 5.擬 重組的機關現職人員接受意願很高時（朱楠賢，1992，頁 75） 。在上揭政府組織改 造行動時機下，我國政府組織改造的重大工程歷經 20 多年長久的研議與推動，終 2.
(15) 在行政院及立法院的共同努力下，先於 2010 年 2 月 3 日由總統公布修正中央行政 機關組織基準法、行政院組織法、制定中央政府機關總員額法以及行政院功能業 務與組織調整暫行條例等攸關行政院組織改造的四部重要法律，而提供另一類行 政組織選擇的行政法人法也於 2011 年 4 月 8 日經立法院三讀通過，於同年月 27 日由總統公布。因此，在中央政府組織改造的法制工作完成階段性任務之後，接 下來更艱鉅又複雜的工作，則是行政院各部會二級機關及其所屬機關構的組織法 立法工作。. 此次政府組織再造，在教育部本部方面也進行大幅的調併（原 30 個一級單位 併成 15 個一級單位），成立 8 司、6 處、1 會（常設性任務編組）。除了高教司、 技職司無太大變動外，綜合規劃司整合原秘書室、教研會、體育司（學校衛生） 業務，強化教育政策規劃與研究功能；終身教育司整併原社教司及國語會業務， 強調未來終身學習、閱讀語文之重要；國際及兩岸教育司整併原國際文教處、僑 教會及大陸小組，整合國際相關業務、強化高等教育輸出產業；師資培育及藝術 教育司係整合原中教司、社教司業務，凸顯師培及藝教對學生的重要性；資訊及 科技教育司合併原電算中心、顧問室及環保小組，展現了數位學習、科技教育及 環境教育的前瞻思考；學生事務及特殊教育司整併原軍訓處、訓委會及特教小組， 回應「學生是教育的主體」、「特教也是教育的主流」之聲音。可以看見這波教 育部內部的革新，充滿了合作、創新與變動的挑戰，更是政府面對社會變遷、國 際情勢與人民期待下所作的整體規劃，因為只有組織的變革才能給未來教育新的 發展機會，只有改變現狀，才能提升效能（教育部，2012）！. 3.
(16) 教育部經歷了臺灣省政府組織變革與精省歷史，再加上此次民國 102 年組織 改造的經驗，透過政府再造與行政革新，希望可以提升中央教育行政組織的效能。 又教育部組織法自民國 17 年制定公布，後於民國 18、20、24、29、32、33、36、 57 及 62 年修正公布 9 次，而從 62 年至 101 年將近 40 年間，社會變遷、科技化及 國際化的程度及速度加劇，中央教育行政組織自不能置身度外，因而成立科技顧 問室、電子計算機中心、環境保護小組、大陸事務工作小組、特殊教育小組、對 外華語小組及私立學校退撫基金監理委員會等任務編組；此次適逢政府整體組織 改造規劃，探討此次中央教育行政機關因應調整的歷程與發展乃更覺份外重要。. 貳、研究目的. 由上所述，提出本研究的目的共有四項，分別說明如下： 一、了解教育部組織改造規劃的情形及歷程； 二、分析教育部組織改造後工作調整的情形； 三、探討教育部組織改造對教育發展的影響； 四、依據研究結果提出可供行政機關及後續研究發展改進參考的具體建議。. 4.
(17) 第二節 待答問題與名詞釋義 本節就前揭研究目的而生之待答問題，以及本研究重要名詞釋義等二部分， 分別說明如下。 壹、 待答問題 本研究為順利達成上一節所提出之四項研究目的，並利於研究者充分掌握研 究重點，因此進一步將其四項研究目的轉化為研究之待答問題如下： 一、 教育部組織改造規劃的情形及歷程為何？ 二、 教育部組織改造後工作調整的情形為何？ 三、 教育部組織改造對教育發展的影響有哪些？ 四、 依研究結果提出可供行政機關及後續研究發展改進參考的具體建議為何？. 貳、 名詞釋義 本研究的重要關鍵名詞有「政府組織改造」、「教育部」等詞，茲分別加以界 定與說明。 一、政府組織改造 政府組織改造是政府機關的專有名詞，它的範圍比組織改造還來的廣，所涉 及的範圍不單單是作業流程再造，它更深入組織文化層面的改變。組織改造一般 用於民間企業，而且由於民間企業規模並未比政府來的大，所以改造的重點著重 於流程的徹底翻新，而並未涉及組織文化的深層面。而政府組織改造所涉及的範 圍不僅為廣泛的技術層面，同時官僚的傳統惡習文化也一併改造，由於政府規模 之大，所以往往不是短期之內就可見效。本研究範疇主要在民國 99 年 2 月 3 日總 5.
(18) 統公布「行政院組織法」修正案、「中央行政機關組織基準法」修正案、「中央政 府機關總員額法」、「行政院功能業務與組織調整暫行條例」等四項攸關政府組織 改造四法，確立中央行政機關新架構下，探析在此階段中央教育行政機關組織改 造的歷程與發展。. 二、 教育部. 教育部組織法第一條規定：行政院為辦理全國教育業務，特設教育部。相較 於其他政府組織改造之研究，教育行政機關組織及教育組織單位有其特殊之組織 文化與背景，其組織型態雖屬於公部門組織卻不同於一般公務組織，因其成員並 非皆為狹義的公務人員，組織內部成員同時兼具廣義公務人員的特性且具備教育 者之專業期待。教育行政人員本身具有強烈之教育專業屬性，但又須時時自我警 惕勿忘尊重學校自主與學術自由之主張。因此，面對政府組織改造時，一般而言， 中央教育行政機關組織並不能以普通型態之政府公共部門之組織看待。. 6.
(19) 第三節 研究方法與步驟. 本研究主要探討民國 99 年政府組織改造四法經總統公布後，確立行政院組織 架構下，教育部配合行政院組織改造規劃之背景、歷程及對未來教育發展之影響， 本節就研究方法及研究步驟兩部分分述如下。 壹、 研究方法 在撰寫論文報告時，文本的參考通常是整理於「文獻探討」中（潘慧玲，2004） 。 本研究除文獻探討外，主要係採用焦點團體座談及深度訪談之研究方法進行，說 明如下。. 一、焦點團體座談. 在質性研究中，訪談是重要的研究方法之一。在焦點訪談中，受訪者通常為 團體，而非獨自一人。而焦點訪談可說是一種情境模擬，研究者針對某種主題設 計幾個問題，並請受訪者據此發表個人的看法，其目的在於使受訪者接受刺激， 進而了解受訪者對某項事物或議題的感覺（石之瑜，2003） 。由於焦點訪談的對象 為團體，因此研究者須有篩選資料的能力，以蒐集各受訪者的反應與情緒（石之 瑜，2003）。Noaks & Wincup（2004）曾說明在焦點團體（focus group）中，研究 者是團體討論的推手、引言者，而不是提問者。為了使座談成功進行，訪談人必 須具備引導他人發言的技巧，一旦團體開始群起討論，訪談人須置身於討論外， 讓受訪者自由談論（Noaks & Wincup,2004：80） 。例如：你認為 A 說的有沒有道理？ 有沒有地方不認同？逐步引導受訪者說出更多想法。石之瑜（2003）曾指出焦點 訪談應開創各種可能的答案，而非公共論述已有的內容，因此訪談人對於受訪者 7.
(20) 的引導，甚為重要。引導並非是指引討論的方向，而是引發受訪者對於訪問主題 談論更多自己的見解。由於團體訪問是許多人一起受訪，因此在訪問過程中，容 易引發爭論與衝突，而這樣的爭論與衝突，恰好表現出不同人對事件的不同看法 （文崇一，1989）。. 石之瑜（2004）指出，焦點研究需具備以下四種特徵：(一)受訪者認知自己涉 入某種事物；(二)受訪者對訪談焦點有興趣；(三)訪問者應使討論集中於焦點上；(四) 強調受訪者本身的主觀經驗，由此可見，受訪者本身的選擇是需要謹慎考量的。 在焦點座談中，受訪者需清楚自己的角色為何，並且對於訪問者希望知道的內容 有一定的了解，如此在討論的過程中，才可能引發彼此之間的討論，進而得出訪 問者所希望知道的內容。也就是說，焦點座談藉由團體的腦力激盪，可以縮點受 訪者的反應時間，或是給予研究者啟示，去找尋事件背後隱含的意義。. 由於訪談是以團體討論的方式進行，由不同群體的人產生不同的意見，因此 訪問者無法預測訪談出來的結果。也就是說，焦點座談無法預料受訪者的回答會 朝那些方面發展，因此無法預設焦點訪談的結論（石之瑜，2003） 。團體訪問的事 前準備工作十分重要，甚至應以半結構式訪談進行，以把握重點，以避免內容流 於空疏，甚至產生爭吵，使得訪談者無法控制局面（文崇一，1989)。. 本研究旨在探討教育部組織改造之歷程與發展，於是選擇這段期間具實務經 驗者、主管代表、業務承辦人員、受影響對象及專家學者共聚座談，各言己見， 以激盪或發展出特別的共識與想法。. 8.
(21) 二、深度訪談. 與焦點座談不同，深度訪談之受訪者僅以一人為訪問對象。研究者期望透過 訪談發現一些重要的因素，而這些因素無法藉由表面觀察與普通訪問獲得（文崇 一，1989） ，透過深度訪談的方式，研究者可以對欲了解的內容有更深一層的認識。 然而，由於受訪者與訪問者互不相熟識，因此有時可能產生受訪者的回答有所保 留，或是真實性有疑慮等情形。石之瑜（2003）曾指出深入訪談容易受到質疑的 一點，就是受訪者不信任訪問者，因而不願意透漏真話，或是敷衍訪問者。由此 可見，在深度訪談中，訪問者如何打開受訪者的心防，使其願意對訪問主題侃侃 而談，是訪問者所需準備的功課。而一個好的深度訪談，往往是從敷衍寒暄到推 心置腹的過程，訪問者在訪談開始時即須盡力站在受訪者的位置（石之瑜，2003） ， 使受訪者願意敞開心胸，回答最真實的問題。此外，就訪談的環境而言，深度訪 談的地點相當重要，訪問者應盡量選擇受訪者熟悉且能放鬆的地點（石之瑜， 2003） 。若訪談地點令受訪者感到不自在，可能影響回答的心情，或是使受訪者無 心回答，進而影響訪談的結果。 而在深度訪談中，受訪者的選擇是否恰當，影響了蒐集資料的成敗（文崇一， 1989） ，研究者須先知道訪談者是否對問題內容有充分了解，有時受訪者的角色也 可能影響他的回答狀況。例如，如果研究者欲瞭解某所小學的辦學績效，而對該 校的校長進行訪談，則校長可能僅會回答學校好的部分，而隱藏較負面的訊息。 在訪談進行的過程中，研究者要了解受訪者所關心的事物，研究者須走入受訪者 的反應，而非將受訪者拉出來（石之瑜，2003） ，如此才可得到較為貼近受訪者想 法的答案。 9.
(22) 本研究採取半結構式訪談，在半結構式訪談中，可設計訪問表，表上依據研 究的目的與變項，編定結構嚴謹、標準化的題目以及答案，但是在回答上留下較 大的彈性，以使受訪者表達其更多的意見與想法（吳明清，1991） 。此外，有些問 題可以視受訪者的臨場反應，而隨時訪談（葉重新，2004）。 為探究教育部組織改造之歷程與發展，選擇規劃部級組織改造者、院級組織 改造者、組織相關法案審查者及學者專家進行深度訪談，期從不同立場及角度來 詮釋或展開這一段影響甚廣甚大的歷史脈絡。. 貳、 研究步驟 本研究主題為探討教育部組織改造之歷程與發展，分析此次組織改造對未來 教育的影響，研究步驟如下圖 1-1 所示。. 10.
(23) 確定研究主題 政府組織改造歷程與發展之研究：以教育部為例. 進行文獻探討 *國內政府組織改造相關文獻 *國外政府組織改造相關內容 *教育部組織改造重要資料. 研究方法. 焦點團體座談. 深度訪談. 提出研究結論. 提出研究建議. 圖 1‐1 研究步驟圖 資料來源：研究者整理。 11.
(24) 第四節 研究範圍與限制 民國 99 年政府組織改造四法經總統公布後，定調行政院此波組織改造的架構 與調整。本研究主要探討教育部配合行政院此波規劃及推動之重要歷程及對未來 教育發展之影響，本節謹就研究範圍及研究限制兩方面分述如次。 壹、研究範圍 本研究旨在探討近年來我國政府在組織改造之歷程與發展，選定我國中央教 育行政機關為個案進行分析與研究。本研究採用焦點團體與深度訪談為主要研究 方法，因此選定具有相關代表性之人員為研究對象，其中包含：學者專家代表、 政府組織改造實務經驗代表、中央教育行政機關主管代表、中央教育行政機關業 務承辦人員代表以及組改影響對象代表等研究對象。研究內容則以教育部進行政 府組織改造的經驗與歷程為主要研究方向，透過文獻探討、焦點團體與深度訪談 等研究結果進行分析，做為我國政府組織改造未來發展之參考。. 貳、研究限制. 本研究受限於人力、物力與時間等因素，僅能限縮於中央教育行政機關之個 案進行研究。本研究方法選定焦點團體與深度訪談，對於研究對象之選取乃基於 非機率抽樣類型中的立意性抽樣方式。研究對象抽取選定非機率抽樣使得本研究 無法進行母群推論之可能，本研究於研究方法與過程中雖力求客觀，但因研究上 無法排除之人力安排、時間限定以及研究經費上之考量，宥限於質性研究方法之 設計，僅能將其妥協並列為本研究之各項研究限制。. 12.
(25) 第二章. 文獻探討. 本章內容主要含納政府組織改造的內涵與理論、我國政府組織改造之源起與 發展、國外政府組織改造之經驗，以及教育部之歷史沿革與組織改造推動歷程等 四節，旨在經由文獻資料之蒐整，探討本研究主題之相關發展與內涵。. 第一節 政府組織改造的內涵與理論 盱衡國內外政府組織改造的需求及必要性為何？莫不是組織長久運作導致多 重弊端，諸如組織效能不彰、單位人員膨脹、業務龐雜、運作僵化等問題，亟須 進行組織架構整體調整，方能重組精實、彈性、效能的新組織。本節以政府組織 改造的原因、政府組織改造的趨勢、政府組織改造應考量的因素、政府組織改造 行動時機及成功的步驟等五方面概述國內外專家學者的看法如下。. 壹、 政府組織改造的原因. 政府為何要進行組織改造？Mintzberg（1975）對於組織的年齡與規模如何影 響組織的結構提出了五種假設，主要從組織年齡與規模探討其對組織結構設計之 影響：. 一、 假設一：組織年齡愈老則其行為將愈趨形式化. 二、 假設二：組織的結構可對應出組織開創之年齡. 三、 假設三：組織愈龐大則其組織結構將更加精心製作，即愈專業化分工，單位 愈分化，另行政要素也會更加發展 13.
(26) 四、 假設四：組織規模愈龐大時，則其附屬單位之規模亦將愈龐大. 五、 假設五：組織規模愈龐大時，其組織行為將愈趨於形式化和官僚化. 上揭五種假設揭示了政府組織的龐大與老化，是造就組織結構僵化的主因， 也是組織改革的重要原因之一。而伴隨國際及社會時勢的變化，組織必然需要應 之調整。OECD 的公共管理委員會 PUMA（Public Management Committee）在 2001 年提出未來政府的政策 Government of the Future 建議報告中，對於為什麼公共管理 必須改革此一議題亦提出三點回答：. 一、 政府必須跟上社會發展，並隨著知識科技快速發展. 二、 政府必須重建人民對政府的信任. 三、 政府在新的趨勢壓力下必須改變既有的角色. 因此，組織無法自外於全球趨勢、社會發展及新科技等環境，改變是必然的 選擇。回到我國政府組織改造的進展，從葉維銓（2004）在「政府改造與展望」 中曾提及我國政府組織的五大缺失及面臨的六大問題如下： 一、政府組織主要的五大缺失 (一)組織層級太多疊床架屋職能與權限劃分不清 (二)機關名稱紊亂體例不一 (三)組織規模缺乏標準 (四)組織過於以法律規範缺乏彈性 (五)幕僚人員偏多 14.
(27) 二、政府組織面臨的六大問題 (一)政府機關數目不斷膨脹，導致人員及財政負擔不斷增加 (二)部和委員會角色與功能之混淆 (三)行政組織調整過於僵化 (四)組織無法充分反應政府職能的轉變 (五)行政院院本部之配置不符合首長制機關首長之規格 (六)全球化帶來的挑戰，凸顯我國行政院組織之困境 從我國政府組織的五大缺失及面臨的六大問題可知，為了解決這些政府組織 長年存在的重大缺失與問題，正是組織改造的關鍵驅動力。 綜上可知政府組織改造的原因，主要係因政府組織愈龐大及老化，其架構與 行為將愈趨於形式化和官僚化；政府必須跟上社會發展、重建人民對政府的信任、 改變既有的角色；解決組織層級太多疊床架屋、職能與權限劃分不清、組織缺乏 彈性、幕僚人員偏多等重大問題及缺失。. 貳、 政府組織改造的趨勢. 江明修（1998）曾對世界政府組織改造之趨勢進行調查，認為「官僚型政府」 與「公民型政府」職能皆具備如下表 2-1 之 22 項特徵；可見各國政府在組織改造 的方向上逐漸從官僚型政府走向公民型的政府，其特質上著重發展組織的積極 性、創新性、多元性、合作性、互動性、前瞻性、彈性及非線性等，以讓政府組 織發揮的效能得以更符應公民的期待。. 15.
(28) 表 2‐1 「官僚型政府」與「公民型政府」職能特徵表 官僚型政府. 公民型政府. 1.政府注重計畫、議題、宣示和目標. 1.著重新展望，抗拒僵硬的計畫和時間表. 2.政府變革須經由權威的推動方能獲致 2.變革係來自共識或來自領導人的激發 3.採制度化的方式來推動協助和服務. 3.鼓勵個人和志願協助，以強化自主與互助的網絡. 4.傾向建立強大的中央政府. 4.傾向將政府權力作水平的分配，只履行有限功能. 5.強調統治他人或與他人對立的權力. 5.強調與他人共享權力，採取共贏的走向. 6.視政府為一獨斷的政府. 6.視政府為人民共識所建構而成，追求變革. 7.政府職能投機、炒作、權力分贓. 7.尊重他人的共治. 8.獨尊男性的、理性的、線性的取向. 8.兼顧理性與直覺、非線性互動和動態系統模式. 9.侵略性的領導者和被動的部屬. 9.領導者和部屬處在一種動態的關係上彼此影響. 10.以政黨或議題焦點來決定政治. 10.以世界觀和對現實的展望來決定政治. 11.在務實與理想間游移擺盪. 11.兼重務實與理想. 12.強調不干涉的自由. 12.強調積極創造性行動. 13.政府扮演慈祥或訓誡的家長角色. 13.政府扮演醞釀成長、創造、轉變、整合的角色. 14.意識型態上呈現左派和右派的對立. 14.使保守和自由的兩極綜合為一個激進中心. 15.視人類為大自然的征服者，強調剝削 15.視人類為大自然夥伴強調維護自然生態的健全 16.注重外部的、強加的改革. 16.認為改革成功的重點在於個人的轉化. 17.注重計畫迅速定案及立竿見影之效. 17.注重計畫具前瞻性、長期回應性、倫理性及彈性. 18.講究設置各種防弊性機構、計畫. 18.鼓勵實驗，經常從事評估，重視彈性組成. 19.在個人與社群間選擇最佳利益. 19.個人利益和社群利益是相互依存的關係. 20.注重一致和順服. 20.鼓勵多元與創意. 21.將人類經驗分割為各不相統屬層面. 21.強調科技整合及政府各部門間的關聯性和互動. 22.牛頓的、機械的、原子式的宇宙觀. 22.現代物理學流動觀點為宇宙觀. 資料來源：改自李昌麟（2004）。. 16.
(29) 另反觀我國政府組織改造的趨勢，在行政院所主導的組織改造政策中可一窺 奧秘。國研院政策中心在中華民國科學技術年鑑中提及：行政院組織法自民國 36 年公布以來，已陸續增設多個部會級機關，行政組織長久以來的運作，面臨組織 龐雜且疊床架屋、員額不斷膨脹、人事經費負擔沉重、機關名稱眾多定位混淆、 整合協調困難等問題，組織法制與運作又缺乏彈性，實難以因應國內社經環境的 快速變遷，以及人民對於行政效能提升的期待（行政院國家科學委員會，2010）。 為兼顧政府行政效能，不受組織業務變動而有所影響，本次行政院組織改造作業 亦採取功能性及結構性的雙重調整，透過整體政府間職能與角色的合理劃分，以 建構高效率及責任政治的國家體制藍圖，並以「精實、彈性、效能」為目標。這 不追求裁併機關、精簡員額的數字表象，而是從根本改變行政運作的基因，採取 正確、效率的辦事方法，改善不合理的流程及官僚作風的陋習。更希藉此組織改 造之機會，開創高品質公共服務並減少行政成本，將組織體質調整的效益，讓社 會大眾能有充分且正向的感受，提高民眾對政府的信任感（行政院國家科學委員 會，2010）。. 行政院組織改造的願景在「提升國家競爭力」 ，目標期能「打造一個精實、彈 性、有效能的政府」。整體執行策略可從精實、彈性及效能三面向來談： 一、精實方面 (一) 將現有 37 個部會精簡為 29 個部會。 (二) 檢討政府職能，合理配置公務人力並有效抑制員額膨脹。 (三) 秉持依法行政原則，徹底檢討未法制化機關存廢問題。 二、彈性方面 17.
(30) (一) 鬆綁中央行政機關組織法規，賦予行政部門組織設計靈活度。 (二) 運用多元組織型態，重新建構公私部門間之關係，發揮便民效果。 (三) 推動行政法人制度，讓公部門在人事及經費運用上更有彈性。 三、效能方面 (一) 增強院本部及各部會綜合規劃能力。 (二) 強化跨部會協調治理能力，解決機關間功能重疊及權責不清問題。 (三) 引進現代化管理精神，使公部門展現「以民為尊」的服務特質。 為周延行政院組織改造各項準備作業，以利各機關在組織調整期間皆有所依 循，行政院於 99 年 5 月函頒「行政院及所屬各機關組織調整作業手冊」，各權責 機關並依序展開各項配套措施規劃作業，以協助各部會順利進行組織調整作業。 行政院組織改造過程中所涉及之七大項配套作業為：組織調整及綜合規劃、員額 及權益保障、法制作業、預決算處理、財產接管及辦公廳舍調配、資訊改造及檔 案移交。 綜上可知，國際間政府組織改造的趨勢可說是從「官僚型（管制、權威、被 動、一致、服從）政府」走向「公民型（創新、共識、互助、尊重、多元）政府」， 而我國近年此波組織改造的趨勢則是以「精實、彈性、效能」為目標，進行功能 性及結構性的雙重調整。. 參、 政府組織改造應考量的因素. 有鑑於政府組織的變革茲事體大，影響層面深且廣，所以應考量的因素就相 形重要，組織改造的工程也才得以全面順利推行。. 18.
(31) Fernandez & Rainey（2006）針對公部門組織變革的步驟提出看法，他們認為 政府組織變革不同於企業變革的管理步驟，主要是因為政府組織的變革管理由於 其公共性及面臨的內外複雜環境而有所差異，他們歸納了政府組織變革相關文獻 後提出以下八項政府組織變革管理的因素： 一、 確保需求（Factor 1: Ensure the need） 二、 提出計畫（Factor 2: Provide a plan) 三、 建立內部對變革的支持並克服抗拒（Factor 3: Build internal support for change and overcome resistence） 四、 確保高層管理者的支持與承諾（Factor 4: Ensure top-management support and commitment） 五、 建立外界支持（Factor 5: build external support） 六、 提供資源（Factor 6: Provide resource) 七、 制度化變革（Factor 7: Institutionalize change） 八、 追求全面性變革（Factor 8: Pursue comprehensive change）. 承上所述，因政府組織相較於企業組織有其公共性及複雜度，在組織改造規 劃與執行的過程中應考量的因素便有所不同；主要還是在於需求的確保、計畫的 提出、內部的支持、高層的承諾、資源的提供、變革的制度化，以及全面性變革 的追求與落實。. 肆、 政府組織改造的行動時機. 政府組織改造應掌握的行動時機為何？在對的時機行動才能讓組織改造的碩 19.
(32) 果更為圓滿，朱楠賢（1992）提出組織重組的行動時機如下：. 一、 當國內政治情勢尚穩定，惟民意機構或利益團體強烈要求增減某些機構之時. 二、 當主事首長擁有雄厚的政治基礎（才不致因所屬機關反彈而中途作罷） ，且有 意願要從事機關重組工作之時. 三、 當機關行政效率為人詬病機關本身認為必須採取重組手段以一新耳目之時. 四、 當部分主事者擬以機關重組方式從事人事調整之時. 五、 擬重組的機關現職人員接受意願很高之時 而連宏華（2010）亦針對行政機關組織之重組，提出應慎選的行動時機有下 列 10 項： 一、 行政機關本身的組織結構暨其運作浮現弊病需要重組之時 二、 政府財政赤字或人事經費過度擴張形成沉重包袱須透過重組緊縮改善之時 三、 民意或社會大眾強烈要求政府變革提昇政府能力伸張公權力公信力之際 四、 執政黨或民選首長更迭需要從政府革弊一新耳目之時 五、 機關首長擁有雄厚的政治資源並有意願從事機關重組予以改弦更張之時 六、 機關現職人員認同組織重組之必要性有共識願意接受重組時 七、 國內政經社會環境發展浮現新生事務或新問題必須加以對待因應之時 八、 國際現勢或政府對外事務需要有對應處理的機關或單位之際 九、 憲法或法律的修正需要重組政府之時 十、 政治體制或制度的轉變（例如宣布或解除戒嚴）導致相關政府組織的調整. 20.
(33) 綜上整合歸納得知，政府組織改造的行動時機有機關本身的組織結構及運作 浮現弊病、民意或利益團體強烈要求變革或增減機構、主事首長有雄厚的政治資 源並有意重組更張、機關現職人員認同重組之必要性且意願高、國內外環境發展 浮現新問題政府必須因應等，皆為政府推動組織改造應加以掌握的重要時機。. 伍、 政府組織改造成功的步驟. 政府推動組織改造應有計畫、按部就班地執行，過程中亦需不斷反思，不只 是一直線性的策略流程，而是一環狀式的持續調整，方能臻至組織改造的目標。. 學者 Kotter（1999）認為組織要變革成功必須採行八階段組織變革，以避免高 階管理者犯錯，如下表 2-2 所列的變革行動。八階段組織變革的價值，即明確提供 要變革成功的管理者所應展現的行為。在這八階段組織變革中跳過任何一個階段 都會是無效的，同時成功的組織變革有 70%至 90%來自領導力，而有 10%至 30% 來自管理。 表 2‐2 Kotter 八階段組織變革行動表 階段 1.. 營造危機意識. 變革行動 察覺到變革需求，創造危機意識，解凍組織並提出令人信服的 變革理由. 2.. 建立工作團隊. 創造跨功能、跨層級的工作團隊，賦予相當職權以利變革. 3.. 發展願景與策略. 創造願景與策略性計畫，以引導變革進行. 4.. 建立變革願景和傳遞. 建立和實施溝通策略，一致性地傳遞有關新願景及策略性計畫. 與溝通新願景. 的訊息. 賦權與員工參與變革. 員工參與變革和充分賦權，消除變革的障礙並以主要變革項目. 並有效落實變革計畫. 改變組織，鼓勵冒險和創新性的問題解決方法. 5.. 21. （續下頁）.
(34) 階段 6.. 7.. 8.. 變革行動. 創造立竿見影的短期. 計畫和創造立竿見影的短期戰果，獲取贏面並確認與獎勵創造. 戰果. 贏面的人員. 鞏固戰果再接再厲擴. 鞏固戰果並運用短期戰果作為更大幅變革的理由，將更多的人. 大變革. 納入變革計畫，使計畫遍及整個組織、變革過程注入新的活力. 讓變革成功事證和新. 藉著變革的新行為和新程序能導致組織變革成功的事證，來強. 作法植根於組織文化. 調變革的必要性與效益，從而將持續變革植根為組織文化的一 部份，同時利用方法以確保領導能力的持續發展. 資料來源：連宏華（2010：149）。 而學者 Dessler（2004）針對管理者應採行的變革流程，他也綜合整理提出帶 領組織變革的九大步驟如下： 一、 營造危機意識：當管理者察覺到變革需求之後，應採取創造危機意識，消 除員工抗拒變革的理由，刺激員工擺脫安逸和自滿。 二、 決定要改變什麼：面對存在問題或岌岌可危的組織，要知道該進行變革有 哪些選擇？如何著手進行？ 三、 成立領導團隊動員監管執行：重大的組織轉變，需要領導者和團隊擔綱推 動執行，以足夠權力的領導團隊以確保變革順利進行。 四、 建立願景並有效溝通和傳達：組織和員工共同面對變遷，共構變革願景， 陳述未來，並有效溝通和傳達願景。 五、 賦權員工參與變革：領導者必須對於參與變革的員工充分賦權，讓員工有 足夠的工具、技能、職權或裁量，以執行變革工程。 六、 創造短期戰果：變革需要創造立竿見影的短期戰果，強烈震撼組織成員信 心和回饋，並確定變革方向正確。 七、 鞏固戰果並擴大應有變革：透過變革獲得的初步短期戰果，應鞏固成就信 22.
(35) 心，改變不符合組織願景的制度結構政策。 八、 將變革植基組織文化：鞏固戰果和信心之際，調整組織的價值觀和文化， 去除組織中的官僚、僵化、消極、自私等負面文化，重建組織中團隊合作、 品質至上、靈活應變、積極主動的價值，讓變革植根於組織文化。 九、 持續監督變革並適時調整願景：成立監督小組，監控變革目標達成的進程， 確保變革成效，定期調查評估，並適時調整願景。. 綜上就政府組織改造成功的步驟整理為：營造危機意識、成立領導及工作團 隊動員監管執行、建立願景策略並有效溝通和傳達、賦權員工參與變革、創造立 竿見影的短期戰果、鞏固戰果並擴大全面變革、將變革成功的事例及做法植基組 織文化、持續監督變革並適時調整願景。政府組織改造係由內而外、由心到行、 由架構到文化等全面蛻變的過程，誠然也是一種循環的冶煉，方能透過組織改造 帶領組織成員走向永續性的成功。. 陸、 本節綜合小結. 由上揭文獻分析可知，國家治理模式之演變依序涵蓋了傳統公共行政、新公 共行政、新公共管理、新公共服務，並由傳統官僚典範趨向於後官僚典範，導引 了治理模式的變遷，並形塑公共管理發展的歷史脈絡、公私界線與價值的變動。 這些治理典範的移轉過程如鐘擺一樣的迴盪，調節了全球性政府或行政革新的浪 潮，並建構不同時期的行政組織改造理論基礎。. 促成政府組織改造之要素可歸納外在環境因素、內在環境因素及動態調整過 程。而組織再造是以重新思考、徹底翻新作業流程的組織改造技術，組織再造的 23.
(36) 前提，乃是為了改善顧客滿意度，同時也增進組織績效與新技術的運用，讓組織 邁向共好及共強。. 朱楠賢（1992）在「從組織重組觀點論行政院組織設計之研究」一文中提到， 從組織重組觀點，認為組織重組是「行政政治」的一環，並受內外環境因素影響， 除注意傳統組織設計原則外，應兼顧重組的時機、開放性、幅度、及重組研議機 構等政治因素考量，使能有成。同時，參照歐美先進國家的中央政府體制及其重 組經驗，研擬對策。組織興革（organizational change，亦有稱組織變革或組織革新） ， 吳定（1996）認為組織變革係指組織受外在環境衝擊，並配合內在環境的需要， 而調整內部的若干狀況，以維持本身的均衡，近而達到組織生存與發展目的的調 整過程。謝文全（2015）認為教育行政機關與學校都是組織，教育組織乃屬於開 放性系統，意旨其內外情境隨時處於動態變化中。教育領導者必須了解教育組織 必須維持內部穩定和延續，同時也必須適應外在環境之變遷。 綜上而論，顯現政府組織改造係為診斷組織問題之良方，並為兼顧內外環境 迅速調整的過程，於變動的全球化時代確有其必要性；除了解決組織老化的沉痾 與遲鈍外，更是以精實、彈性、效能引領新組織的再造與重生，俾符應新時代與 廣大民眾對政府的殷切期待。 以下謹以「政府組織改造的原因」、「政府組織改造的趨勢」、「政府組織改造 的行動時機」、「政府組織改造考量的因素」及「政府組織改造成功的步驟」等五 面向，綜合整理政府組織改造內涵與理論如下表 2-3 所示。. 24.
(37) 表 2‐3. 政府組織改造內涵與理論分析表 面向. 重點. 單位或人員. 政府為何要組織 改造？. 1. 政府必須跟上社會發展、重建人民對政府的信 任、改變既有的角色 2. 組織愈龐大其行為將愈趨於形式化和官僚化 3. 組織層級太多疊床架屋、職能與權限劃分不 清、組織缺乏彈性、幕僚人員偏多. OECD（PUMA）、 Mintzberg、 葉維銓. 政府組織改造的 趨勢為何？. 1. 從官僚型(管制、權威、被動、一致、服從)走向 江明修、 公民型(創新、共識、互助、尊重、多元) 國研院政策中心 2. 以「精實、彈性、效能」為目標，進行功能性 及結構性的雙重調整。. 政府組織改造應 考量因素為何？. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.. 政府組織改造的 行動時機為何？. 1. 機關本身的組織結構及運作浮現弊病、財政赤 朱楠賢、 字、效率為人詬病 連宏華 2. 民意或利益團體強烈要求變革或增減機構 3. 主事首長有雄厚的政治資源並有意重組更張 4. 機關現職人員認同重組之必要性且意願高 5. 國內外環境發展浮現新問題政府必須因應. 政府組織改造成 功的步驟為何？. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.. 確保需求 提出計畫 建立內部對變革的支持並克服抗拒 確保高層管理者的支持與承諾 建立外界支持 提供資源 制度化變革 追求全面性變革. 營造危機意識 成立領導及工作團隊動員監管執行 建立願景策略並有效溝通和傳達 賦權員工參與變革 創造立竿見影的短期戰果 鞏固戰果並擴大全面變革 將變革成功的事例及做法植基組織文化 持續監督變革並適時調整願景. 資料來源：研究者整理。 25. Fernandez& Rainey. Kotter、 Dessler.
(38) 第二節 我國政府組織改造之源起與發展 中華民國政府自民國 38 年（1949 年）遷來臺灣之後，中央行政機關的組織架 構仍維持 8 部 2 會的建制；但進入 1970 年代之後，因應施政上的需要，國家最高 行政機關行政院開始大量增設所屬機關，但開始擴編之後，過多的組織機關反而 不利於政務的推行，例如行政院屬下具有部會地位的委員會便高達 21 個之多。. 有鑑於此，1990 年代起，行政院就著手規劃進行「政府改革工程」 （又有中華 民國政府改造、行政院組織改造、政府組織再造、政府再造等名稱） 。而立法院於 2004 年 6 月 11 日通過「中央行政機關組織基準法」 （2004 年 6 月 23 日施行） ；爾 後，立法院於 2010 年 1 月 12 日正式通過「政府組織改造四法」 （2010 年 2 月 3 日 施行） ，做為中央各行政部門進行組織調整的基準法源，並將該改革措施的法定名 稱定為「行政院功能業務與組織調整」 ，由政府治理之主管機關負責執行（行政院 研究發展考核委員會→國家發展委員會）。經過 22 年的討論與規劃，整個組織調 整計畫自 2012 年 1 月 1 日起分段實施。預計 37 個中央二級機關最終將調整為 29 個(分為 14 部、8 會、2 總處、3 獨立機關與 2 附屬機構)。到目前為止，還有內政 部、經濟及能源部、交通及建設部、農業部、環境資源部及大陸委員會等 6 部會 組織改造法案尚未通過。. 行政院研究發展考核委員會（2012）辦理「行政院組織改造檔案展」中將行 政院組織改造歷程分為四個階段，分述如下：. 26.
(39) 壹、解嚴之前的行政院. 民國 55 年，行政院組成行政改革研究會（行政院研究發展考核委員會前身）， 討論擬具「行政院對行政機關檢討改進措施總報告」 ，對行政院組織法提出相關修 正意見，建議教育部下設文化局，並增設行政院研究發展考核委員會、公共工程 規劃委員會等機關，另討論中央與地方權責劃分等議題。民國 58 年，行政院函送 立法院審議「行政院組織法」修正草案，民國 61 年，行政院成立「行政院健全各 機關組織功能作業工作小組」 ，以一機關一案為原則，針對各機關組織功能進行規 劃（組織職掌、經費預算及法規體制） ，並交付相關委員會、處、局等進行審議後， 修訂組織相關法規。民國 63 年，行政院為使各級行政機關法制化，重新擬定「行 政機關組織通則」，並將該通則訂定於法律位階，藉以加強各級行政機關組織功 能。民國 60 年至 70 年間，隨著臺灣經濟起飛，行政院逐步調整機構，如：62 年 增設行政院經濟設計委員會、66 年改設行政院經濟建設委員會、68 年將原屬於總 統府下的中央銀行改隸屬行政院、69 年將司法行政部更名為法務部、73 年將行政 院農業發展委員會改設行政院農業委員會。. 貳、民主化下的行政院. 隨著民國 76 年 7 月 15 日政府宣布解嚴後，民主化的思維逐漸成熟發展。因 此，當時的行政院院長俞國華先生指示成立行政院組織法研究修正專案小組，此 為行政院首次有系統地全面研修行政院組織法。次年 10 月，俞院長提出「行政院 組織法」修正草案，採設 12 部、3 會、3 總署、1 總處、1 行及 1 院之組織架構， 然而，隨客觀環境的變遷，郝柏村院長函請立法院撤回 77 年的「行政院組織法」 27.
(40) 的修正草案，再次研修。於此期間，設置行政院勞工委員會、將行政院衛生署環 境保護局升格為行政院環境保護署、設置行政院大陸委員會、公平交易委員會、 行政院消費者保護委員會、行政院公共工程委員會。民國 82 年，連戰行政院長宣 示推動行政更新計畫，同年 9 月行政院研究發展考核委員會研擬「行政革新方案」 ， 其目標在於建立廉能政府，並以廉潔、效能、便民為革新重點，採組織精簡化、 機關法制化、員額管理合理化及經營現代化等四項原則執行。為配合「行政革新 方案」 ，行政院研究發展考核委員會擬定「行政院既所屬各機關組織及員額精簡計 畫」，依民國 83 年度預算職員員額為基準，預定 3 年內精簡 5%預算員額。. 叁、全球化下的行政院. 自 1990 年代全球化浪潮的來臨，我國行政組織也因應潮流進行改造。民國 85 年，李登輝總統邀 170 位政黨、產、政學各界菁英招開國家發展會議，並在經濟 發展議題的總結報告中，強調推動政府再造工程，及提出精簡合理的組織架構、 健全的組織規章、現代化的文官制度訴求。民國 86 至 88 年，調整臺灣省政府的 功能、業務與組織，成立臺灣省諮議會且為行政院的派出機關。民國 87 年 1 月， 行政院會議通過「政府再造綱領」方案，其行動方案引進企業管理精神，強調建 立創新、彈性、精緻、有應變能力的政府，且將政府再造工作分為「組織再造」、 「人力及服務再造」和「法制再造」三大部分。同年 5 月完成符合「政府再造綱 領」方案的「中央政府機關組織基準法」與「中央政府機關總員額法」兩草案擬 定並分送立法院審議。經 89 年政黨輪替，陳水扁總統於 90 年全國行政革新會議 後，成立「政府改造委員會」 ，規劃行政院組織調整、政府人力彈性運用等改造計. 28.
(41) 畫。隔年 4、5 月，提出「行政院組織法」修正法案、 「中央政府機關組織基準法」、 「中央政府機關總員額法」、「行政院組織調整員工權益保障方案、及「行政院功 能業務與組織調整暫行條例」等五項組改法案到立院審議，亦成立「行政院組織 改造推動委員會」 ，以去任務化、地方化、委外化、法人化為中心繼續檢討和調整 各機關組織與業務。於 93 年我國第一個行政法人（國立中正文化中心）正式運作， 於 95 年設立我國第一個獨立機關（國家通訊傳播委員會 NCC）。. 肆、創新變革的行政院. 為了回應社會多元化、政治民主化、經濟自由化的全球化趨勢，各界對於政 府的職能皆以放大鏡加以針視。民國 97 年再次政黨輪替，行政院劉兆玄院長將「行 政院組織改造推動委員會」改組為「行政院組織改造推動小組」 ，積極推動政府組 織改造工作規劃、執行與協調；後馬英九總統於 98 年元旦宣示打造一個精簡、彈 性、效能的政府，以快速提升國家的競爭力。. 行政院組織改造工程歷經數十年漫長的推動與研議，終於在行政院與立法院 共同努力下，於民國 99 年及 100 年立法院通過「行政院組織法」 、 「中央政府機關 總員額法」 、 「行政院功能業務與組織調整暫行條例」 、 「中央行政機關組織基準法」 及「行政法人法」 ，以期組織與員額在編制上的鬆綁與彈性運用，和精簡政府職能 與引入民間參與。為了落實精實組織的目的，行政院將其 37 個 2 級行政機關裁併 成 29 個（含 14 個部、8 會、3 獨立機關、1 行、1 院及 2 總處），另將約 280 個 3 級機關（構）減併成 70 個署局及 39 個機構或重訂其層級。. 中央政府組織改造的法制工作完成歷史性的任務，接下來是行政院各部、會 29.
(42) 等機關及其所屬機關的組織法立法工作，此亦是另一項艱鉅而複雜的工作。至 2017 年 2 月為止，立法院已通過 9 部、6 會、4 獨立機關、2 總處及其所屬機關之組織 法。. 面對全球化趨勢，政府組織必須更為精簡、更具彈性，才能迅速回應各種挑 戰。行政院推動組織改造，重新檢討修訂行政院組織法，適度整併政府組織，以 增進行政效能。就部會數量而言，行政院計畫將現有 37 個部會精簡為 29 個部會， 惟現行基準法規範行政院最多只能設立 14 部、8 委員會、3 個相當中央二級之獨 立機關，全國司之總數以 112 個為限、三級機關（署、局）之總數以 70 個為限， 爰仍有必要再考量基準法部分條文之修正，以因應國家未來發展所需，提升政府 施政效能與國家競爭力。. 處於瞬息萬變的環境，政府組織的調整必須具備高度的彈性，才能發揮更大 的效能，除適當回應外，更要主動出擊，以掌握優勢進而尋找新的發展方向。為 了創造「高效能」政府，並將有限資源作最合理的運用，世界先進國家莫不全力 改善政府體質，靈活運用民間力量與加強政府機關的服務精神。基於組織隨策略 改變之原則，唯有政府組織體制具備靈活、機動、迅速調整的能力，才能配合國 內外情勢的變化，發揮統合的效能；因此，賦予政府組織的「彈性重整」乃成為 推動政府組織改造之必要條件。. 因此，推動政府組織改造工程係因應國家未來發展需要，並具體回應社會朝 野期待之作為，行政院組織改造工作經緯萬端，須妥善周全配套方得以順利推展， 是以政府組織改造將持續實踐「精簡」、「彈性」及「效能」之目標。 30.
(43) 伍、本節綜合小結. 綜觀我國政府組織改造發展歷程，從解嚴前的行政院組成「行政改革研究會」 發軔，為加強各級行政機關組織功能，擬定法律位階之「行政機關組織通則」 ；在 解嚴後民主化下的行政院研擬「行政革新方案」 ，目標在於建立廉能政府，並以廉 潔、效能、便民為革新重點，採組織精簡化、機關法制化、員額管理合理化及經 營現代化等四項原則執行；在全球化下的行政院首先調整臺灣省政府的功能、業 務與組織，並通過「政府再造綱領」方案，將政府再造工作分為「組織再造」 、 「人 力及服務再造」和「法制再造」三大部分，且成立「行政院組織改造推動委員會」， 以去任務化、地方化、委外化、法人化繼續檢討和調整各機關組織與業務；最後 在創新變革的行政院，終於立法通過攸關政府組織改造五部法律，並確立行政院 組織改造的架構，以「精實、彈性、效能」為目標，達成「提升國家競爭力」之 願景。. 歷經 50 餘年、3 次政黨輪替，自民國 99 年中央政府完成立法以來，各部會即 兢兢業業進行組織變革，惟迄今仍在進行當中，行政院下屬所有部會等機關立法 工作尚未能全數完成。. 本研究旨在探討教育部配合中央政府組織改造第四階段「行政院功能業務與 組織調整」措施下，所進行組織改造的這段歷程與發展。以前揭措施為組改前後 的分野，呈現行政院及中央部會組織架構調整的新舊樣貌如圖 2-1，另盤點我國行 政院組織改造重要事件歷程詳如附錄一所示。. 31.
(44) 圖 2‐1 行政院及中央部會組織架構調整圖 資料來源：國家發展委員會（2017）。行政院組織新架構。取自： https://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=58BD38F4400A7167. 32.
(45) 第三節 國外政府組織改造之經驗 綜觀 1980 年代以來各國政府進行改造，針對政府組織調整的內涵，可從質 量兩方面來談，在量的方面，多是減少政府組織部門的數目，或縮減組織規模， 以裁減整併方式進行，也有部分因應新興重大議題而設新組織；而在質的方面， 以去科層化為大原則，並鬆綁組織設置程序及採行多元組織型態。以下先就美國、 英國、日本、南韓、德國及中國大陸組織改造的經驗分述之，再將六國組織改造 經驗進行綜合分析，並歸納出全球組織改造發展之趨勢。. 壹、美國政府組織改造經驗. 新政府運動（Reinventing Government）可說是美國一項重要的組織改造歷程， Arnold（1995：409-413）將美國的行政改革運動分為三個階段，分別是 1905-1949 年的行政組織重組暨國家擴充時期、1964-1972 年的行政組織重組暨政策國家時 期，以及 1976 年至今的組織重組暨反政府時期。. 在行政組織重組暨國家擴充時期，希兒德．羅斯福（Theodore Roosevelt）總 統於 1905 年設立基普委員會（Keep Commission），目的在於推動組織重組計畫， 集中各種行政程序並且標準化；其後接任的塔虎特（William Taft） 成立「經濟暨 效率委員會」（President’s Commission on Economy and Efficiency），提出總統應該 全權處理行政預算，並且設置預算局；繼塔虎特之後接任的富蘭克林．羅斯福 （Franklin Roosevelt）推行了廣為人知的新政（New Deal），著重於行政管理與授 能（empowering） ，盡量減低總統職位的政治色彩，此外他也設立了布朗羅委員會 （Brownlow Committee） ，運用行政權力以追求各項管理目標，而不是政黨的認同， 33.
(46) 此被認為是幾任總統以來，最具有企圖心的革新運動；此時期的最後，杜魯門（Harry Truman）接任總統，而國會於 1947 年成立第一次胡佛委員會（The First Hoover Commission），目的在反總統權力之擴大，以及反「新政」之目標。. 到了行政組織重組暨政策國家的階段，執政者詹森（Lyndon Johnson）於 1964 年成立了「政府組織重組特別小組」（Task Force on Government Reorganization） ， 不僅提出新的組織重組途徑，強調能夠節省政府開支的政策方案，同時也成立成 立「總統辦公室」（Executive Office of the President）。 1966 年，其設置了「政府 組織特別小組」 （Task Force on Government Organization） ，並於 1967 年提出了第一 份報告書，在該報告書中建議政府應並重政策執行與政策評估，且應於「總統辦 公室」中，設置相關政策之協調幕僚，並加強預算局在重組過後的政策評估能力。 1976 年至今為組織重組暨反政府時期，此時期改革之原因乃基於美國聯邦政 府預算赤字過高、運作無效率，且民眾對政府較無信心等考量，因此於 1990 年代， 美國學者歐斯勃尼（Osborne）與蓋勃勒（Gaebler）合力提倡美國「新政府運動」 （李昌麟，2004），而總統柯林頓（Clinton）於 1996 年實施國家績效評估計畫 （National Performance Review, NPR），由高爾（Gore）主持該委員會，針對聯邦 政府進行六個月的績效評估計畫，並成立「政府再造小組」 （Reinvention Teams） 以推動聯邦政府的再造工程（孫本初，2010）。該計畫於 1993-1998 年間致力於美 國政府改造，其基本原則包括：（一）政府縮減不必要支出；（二）強調政府服務 創新； （三）對政府官員充分行政授權； （四）幫助地方社區解決問題； （五）追求 政府卓越（李昌麟，2004）。而 NPR 報告書內容揭示四大原則為政府再造的行動 方向，分別為（一）刪減法規、簡化程序（Cutting Red Tape） ； （二）民眾優先（Putting 34.
(47) Customers First）；（三）授能員工以追求成果（Empowering Employees to Get Results）；（四）撙節成本、提高效能（Cutting Back to Basics）（孫本初，2010）。 由此可見，NPR 的實施目標在於簡化政府的行政程序的同時，也能為民眾提供良 好的行政服務，並且充分提高行政效能。實行國家績效評估報告後，除了為美國 政府再造奠定了良好的基礎，同時美國的赤字預算也轉為盈餘（孫本初、趙美珍、 劉奕宏，2011） 。在 NPR 的推動下，不但提升了行政組織的作業績效，也提高了民 眾對政府的滿意度（丘昌泰，2010） 。整體而言，新政府運動不但跨越國界、公私 領域部門、美國各州與地方政府，更降低了政府成本，使行政效率提升（李昌麟， 2004）。 承上所述，綜整美國政府不同時期組織改造相關經驗如下表 2-4 所示。 表 2‐4 美國政府組織改造經驗彙總表 一、行政組織重組暨國家擴充時期(1905-1949)： 執政者. 內涵. 希兒德．羅斯福 (Theodore Roosevelt). 基普委員會(Keep Commission) 推動組織重組計畫。 試圖將各種行政程序標準化並集中。. 塔虎特 (William Taft). 經濟暨效率委員會(President’s Commission on Economy and Efficiency) 提出總統應全權處理行政預算，並設置預算局。. 富蘭克林．羅斯福 新政(New Deal) (Franklin 著重行政管理與授能(empowering)，盡量減低總統職位的 Roosevelt) 政治色彩。 布朗羅委員會(Brownlow Committee) 隱含總統的去政治性色彩，運用行政權力追求各項管理 的目標，而非政黨的認同。 被認為是幾任總統以來，最具企圖心的革新運動。 杜魯門 (Harry Truman). 1947 年第一次胡佛委員會(The First Hoover Commission) 反總統權力之擴大，及反「新政」之目標。 35.
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