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第四章 國際規範與中共不干涉原則

第一節 國家主權、國際法與人道主義干涉

中共與美國在國際舞台上相互碰撞的主要緣故,往往是由於對國家主權的 限制及合法干涉的定義看法不一。雖然相差10多年,科索沃與利比亞兩個案例 的行動者都以人道主義原則在兩地進行武力干涉,兩個事件也都引起中共對相 關國家主權的擔心。以人道不干涉主義根基於國際主權原則,而干涉的主要國 際法依據來自維護國際和平穩定和讓人類免受反人權的迫害。

一,國家主權原則

在國際法上,國家主權( Sovereignty)是一個國家對其管轄區域所擁有的 至高無上的、排他性的政治權力,也是對內立法、司法、行政的權力來源,對 外保持獨立自主的一種力量和意志1。主權的法律形式對內常規定於憲法或基本 法中,對外則是國際的相互承認。因此它也是國家最基本的特徵之一2

國家主權原則是聯合國的基本原則,在聯合國憲章的第二章第二條寫 著:

「本組織系基於各會員國主權平等之原則。」3

「本憲章不得認為授權聯合國干涉在本質上屬於任何國家國內管轄之事件,且 並不要求會員國將該項事件依本憲章提請解決。」 4

1 葉明德,政治學,(台北:五南圖書出版股份有限公司,2006年),頁44。

2 同上。

3 《聯合國憲章》,聯合國。

4 同上。

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儘管聯合國對主權的至高無上的重視,但是在同一憲章也提出了一國主權 的限制。二戰後,國際社會為了避免再次爆發大規模戰爭,就開始認真將「破 壞和平」當作國際法機制下的新罪名。二戰後創立的聯合國就建立了至今的國 際安全制度及在國際使用武力的理論依據。在《聯合國憲章第七章》,就具體 呈現了對各國武力侵略他國的限制及實施順從的機制:第一,禁止國家在國際 關係上使用武力或以武力相威脅;第二,授權聯合國安理會來判斷相關局勢是 否危及國際和平與安全,並由此決定是否採取包括軍事行動在內的措施以維持 或恢復國際和平及安全;第三,允許受武力攻擊的國家進行單獨或集體自衛。5 根據第七章,安全理事會認為已經證明所有非武力手段都不足時,得「採取必 要之空海陸軍行動,以維持或恢復國際和平及安全。此項行動得包括聯合國會 員國之空海陸軍示威、封鎖及其他軍事舉動。」6

因此,聯合國憲章兼擁護及限制國家主權,就是爭議的開始。聯合國憲章 授權安全理事會來判斷是否構成對國際和平及安全的危機,但是沒有更加明確 的法律定義。

貳,冷戰與人道主義干涉的起源

人道主義干涉,就是一國或多國提供如人道協助、國際制裁或武力來保障 另外一國的國民不受到人權的危害,這通常包括對於已犯下人權罪行的國家實 施軍事行動。這行動的目標是人道主義引起的而非戰略目標。7

5 同上。

6 同上。

7 Frye, Alton. “Humanitarian Intervention: Crafting a Workable Doctrine”, New York: Council on Foreign Relations, 2000.

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代大增,自1948年有項維和任務,期中56項自1988年進行11。維和行動人員到 了1993年達到高峰,部署了8萬軍隊及非軍隊人員,預算開支2001年達到30億美 元12。同時,聯合國授權行動超越了原先的維和行動範圍而增加了和平建立

(peace-building)及衝突預防工作(conflict-prevention)。

8 Jackson, Robert H. “The Influence Of The Nuremberg Trial On International Criminal Law”, Robert H. Jackson Center, http://www.roberthjackson.org/the-man/speeches-articles/speeches/speeches-related-to-robert-h-jackson/the-influence-of-the-nuremberg-trial-on-international-criminal-law/.

9 周琪,「中美人權之爭20年」,華夏經緯網。

10 張磊,「論冷戰後西方人道主義干涉的模式演進: 從科索沃戰爭到利比亞戰爭的啓示」,暨

南 學 報 (哲學社會科學版),2012年第12期,頁128。

11 “History of peacekeeping”, UN.org, http://www.un.org/en/peacekeeping/operations/history.shtml.

12 張寧,國際維和:路在何方?,中國國防報,2000年第3期,

http://www.people.com.cn/BIG5/channel2/18/20001124/325342.html

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就在冷戰結束了不久,世界再次經過了一場駭人的大屠殺。從1994年4月6 日至7月中旬的一百天裡,盧安達胡圖殺死了約有80萬人,約佔當時全國總人口 的20%13。這場種族滅絕進行到第20天,聯合國安理會才承認到它的存在14。更 讓國際社會訝異的是,在盧安達已經駐了聯合國授權的維和部隊,而這些部隊 在衝突期間要求干涉時被他們的上司否決15。聯合國在這場種族滅絕中的無能,

重新引起了關於人道主義干涉的激烈辯論。值得一提的是,此事件發生在克林 頓總統的第一任期,克林頓政府國務卿歐布萊特(Madeline Albright)在安全理 事會提議把維和部對從盧安達撤走,也避免稱此衝突為「種族滅絕」,這顯然 引起了國際對克林頓政府外交政策的不少批評。16

總之,人道主義干涉與國家主權兩個原則都有長久的歷史背景,但是只有 國家主權原則出現在聯合國憲章並享有明確的國際法保障。儘管如此,上世紀 的數個人道主義災難引起許多國家呼籲國際社會有責任採取一切措施以避免人 道主義災難再次發生。

參,「保護責任」及合法干涉

在人道主義干涉與國家主權兩個原則的辯論中,中共長期在大部分的案例 中認為國家主權至高無上。此外交取向曾經引起西方國家與媒體指責中共漠視 人權或與不民主國家交往,並且中共不願意對這些國家採取經濟或武力的懲罰

13 “Rwanda: How the genocide happened”, BBC News Africa, May 17th, 2011, http://www.bbc.co.uk/news/world-africa-13431486.

14 Kuperman, Alan J. The Limits of Humanitarian Intervention: Genocide in Rwanda. Washington D.C.: Brookings Institution Press, 2001,pp. 23~38.

15 同上。

16 見 Ludlow, “Humanitarian Intervention and the Rwandan Genocide”, The Journal of Conflict Studies Vol 19, No 1. 或 Kuperman, Allen J. “Rwanda in Retrospect: a hard look at intervention.”

Foreign Affairs, February 2000.

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措施, 被西方指責為放棄捍衛民權的機會。北約及其成員國則曾經多次以人道 主義的理論依據來對武力干涉作辯護,這種辯護也從中共,俄羅斯等國家受到 置疑。在這個難以見到和解的辯論中,一種對人道主義干涉的新國際法辯護成 形,即「保護責任」(responsibility to protect)。

一、保護責任的由來

第二次世界大戰結束後,國際社會不再認為人權問題是一個國家內部的管 轄事項。聯合國撰寫了國際人權憲章,並將種族滅絕、種族隔離、大屠殺等大 規模嚴重侵犯人權的行為列為違反國際法上強行法規則17。1994年盧安達大屠 殺爆發後,聯合國的消極應對態度受到了廣泛的批評,國際社會開始思考該如 何避免此類衝擊人類良知的災難。然而,北約干涉科索沃的正當性和合法性受 到了不少爭議,國際社會住意到了清楚界定對合法人道主義干涉的條件。 與其 他現今討論的國際規範相比,保護責任的發展極快,而這可以協助理解中共與 保護責任的複雜立場。18

2001年,干預與國家主權國際委員會 (ICISS)發布了一項有關「保護責 任」的報告。此報告指出:

「國家保護責任其核心為主權國家有責任保護其國家公民免遭四種罪行的迫害:

包括種族滅絕、戰爭罪行、違反人道罪,以及種族淨化等,主張國家的權利與 義務相等,主權隱含一種保護其所有公民的責任,倘若國家無此能力,國際社

17 「國際人權憲章」,聯合國,1948年2月20日,

http://www.ohchr.org/CH/Issues/Documents/International_Bill/1.pdf

18 Holland, Christopher. “Chinese Attitudes to International Law: China, the Security Council, Sovereignty, and Intervention”, p. 31.

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過的《世界首腦會議成果》(World Summit Outcome)也肯定了保護責任的基 本內容。21

19 “The Responsibility to Protect”, International Commission on Intervention and State Sovereignty, December, 2001, http://responsibilitytoprotect.org/ICISS%20Report.pdf.

20 同上。

21 「2006年世界首腦會議成果」,聯合國,2005年10月24日,

http://www.un.org/chinese/ga/60/docs/ares60_1.htm。

22 “Security Council resolution 1674 (2006)”, UN Security Council, April 28th, 2006, S/RES/1674 (2006), http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/331/99/PDF/N0633199.pdf.

23 “Security Council resolution 1973 (2011)”, UN Security Council.

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有工具」來如此保護公民。24潘基文也強調保護的責任與先前的關於人道主義 干涉的理論不同,作為對干涉的一種限制,可以保護國家主權不受侵犯。25

二、保護責任的內容

ICISS對於合法的干預列出六個原則:正當的理由、合理的授權、正確的意 圖、最後的手段、均衡性(符合比例原則)和合理的成功機會26。「正當的理 由」是指對象國必須正在發生或可能會發生上述罪行,ICISS用過去相關的決議 和公約來清楚規定。合理的授權意指任何軍事行動若不是由安理會直接授權,

則必須出自聯合國憲章授權會員國受武力攻擊時可以行使的單獨或集體的自衛 權利27。在「正確的意圖」方面,ICISS認為會員國應該集體行動,以保證行動 的意圖公正無私,純粹是為了避免人類災難而不是為了改變領土邊界或是獲得 經濟利益 。ICISS認為武力是「最後的手段」,需要安理會首先判斷所有非武 力措施都無效後才能進行。 符合比例原則是說,干預的規模、時機以及時間長 度都必須是實現人道干預目標的最低限度。

24 “Implementing the responsibility to protect”, UN General Assembly, January 12. 2009, A/63/677, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/63/677.

25 同上。

26 “The Responsibility to Protect”, International Commission on Intervention and State Sovereignty, p.

32. 27 同上。

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三、中共對保護責任的立場

(一)、支持

中共對於保護責任的立場,在表面上是支持的,在保護責任新國際規 範形成的過程中,看上去有積極而主動的態度28。90年代末,中共開始對於聯 合國授權的合法干涉越來越溫和。保護責任報告出爐後,中共對該報告的原則 和目標都表示贊許。2004年,中共還簽署了聯合國關於應對威脅、挑戰和變革 的高級會議所發佈的題為《一個更安全的世界:我們的責任》報告,該報告認 同了保護責任概念29

對於2005年的聯合國峰會,中共發表了以下支持的聲明:「國際社會 通過聯合國,有義務採取適當的外交、人道主義和其他和平手段,在遵守聯合 國憲章第六章和第八章的基礎上,保護人們免受大屠殺、戰爭、種族淨化以及 一切反人道的罪行的侵害」。2006年,中共對安理會第1674號決議案投了支持 票。該決議重申了聯合國峰會對保護責任的觀點。在所有聯合國峰會以後關於 保護責任的討論中,中共表示世界每一國都有責任來保護其公民免受種族滅絕、

對於2005年的聯合國峰會,中共發表了以下支持的聲明:「國際社會 通過聯合國,有義務採取適當的外交、人道主義和其他和平手段,在遵守聯合 國憲章第六章和第八章的基礎上,保護人們免受大屠殺、戰爭、種族淨化以及 一切反人道的罪行的侵害」。2006年,中共對安理會第1674號決議案投了支持 票。該決議重申了聯合國峰會對保護責任的觀點。在所有聯合國峰會以後關於 保護責任的討論中,中共表示世界每一國都有責任來保護其公民免受種族滅絕、