第四章 我國長期照護現行法制與分析檢討
第四節 家庭照護者之法律定位
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第四節 家庭照護者之法律定位
要討論我國家庭照護者之定位，也同樣必須先就我國長期照護制度 之法律關係作分析，究竟我國是否也如同日本長照保險法係屬三面關係，
而家庭照護者屬於其中一環，亦或家庭照護者係屬第四面關係。家庭照 護者之定位將會影響其資格要件，以及其法律上權益，故以下本文試圖 釐清其法律定位以及與其他當事人間法律關係。
目前我國之長照服務體系，相關法規散見於老人福利法、行政院衛 生署及內政部訂頒的各式行政命令，由於各部門行政法規之人規範對象 不同，其理念與關注重點亦不一致，事權無法統一，導致人力資源無法 統籌發展與管理。除由國家親自提供長期照護機構措施，例如：榮民之 家或公立安養機構，另一種方式則是未直接提供，但採取監督管理等措 施，或透過補助之方式，鼓勵私人興建長照機構以間接滿足人民之長照 需求。
內政部推展社會福利補助要點於 1989 年起開始實施，1999 年及 2000 年政府部門所屬機關機構亦可接受補助，故政府多半立於直接提供 服務者的角色，加上當時多項服務措施尚未推行，以民間單位參與社會 福利服務提供比例較低。直至 2001 年以後，地方政府及公立福利機構 被排除於受補助對象，反而財團法人福利機構、財團法人基金會及立案 社會福利團體三者儼然成為國內社會福利服務的主要提供者。從各項福 利服務規定之補助對象來看，政府偏好由社福機構及社會福利團體擔任 服務提供者的角色，此兩類民間組織包辦所有政府補助長期照顧相關福 利措施之提供，而財團法人基金會則在部分福利服務項目上被排除為受 補助對象，例如：到宅評估輔具及復健訓練277。
承上所述，目前長期照護制度之法律關係，有分為由國家親自提供 長期照護機構措施，例如：榮民之家或公立安養機構，且非委由私人經 營者，則與受照護者之間成立兩面關係；以及引入機構提供長照服務，
由國家、受照護者、長照服務機構間成立三面關係。首先，就雙面關係 而言，由國家對受照護者作一失能認定，然後作一授益行政處分，讓受 照護者取得長照給付權利，兩者之間法律關係較為單純。
惟就現階段長期照護資源，民間單位之服務提供是不可或缺的，就
277 長期照顧十年計畫─大溫暖社會福利套案之旗艦計畫（核定本），行政院院臺內字第 0960009511 號函核定，2007.03，頁 156。
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如同日本長期照護制度現況，我國引入私人機構提供長照服務之比例極 高，故雖然我國還未實施長照保險法，但就目前服務提供之架構而言，
亦由國家、受照護者以及長照服務機構間成立三面關係。
所謂三面關係，即謂國家與受照護者間亦存在由國家對受照護者作 一失能認定，然後作一授益行政處分，讓受照護者取得長照給付權利之 法律關係；而國家與事業單位之間則國家與長照機構之間的關係，有很 多種面向：主要有管理、補助、委託等關係，委託部分，則係無論由國 家之公立機構提供服務，或委託民間機構辦理長照服務，皆基於國家有 提供長照服務之責；事業單位與受照護者之間則為純粹私法上契約關係，
受照護者的服務之請求對象係個別服務提供單位278。
承上所述，我國目前長照制度亦與日本相同大致呈現三面關係。惟 究竟家庭照護者在其中扮演什麼角色，則不無疑問。從上節中低收入老 人特別照顧津貼看來，由國家直接發給家庭照護者津貼，而並未將家庭 照護者統一由事業單位管理，且未制定任何關於專業照護之資格要件規 定，僅需家庭照護者有照護事實便可等情況看來，與日本家庭照護者派 遣制度以及德國現金給付都有極大的差別。
首先，日本家庭照護者派遣制度中，法律關係仍舊呈現三角關係，
而家庭照護者可看作是事業單位之一環，與一般訪視照護員並無不同，
不但其管理統一由事業單位為之，而且也對其要求相當程度之專業能力，
故家庭照護者所獲得的現金給付，事實上與薪資所得性質較為接近。
反之，自德國長照保險中之現金給付觀之，其發給對象是被照護者，
由被照護自行找尋照護人力資源，即謂由被照護者以現金購買非專業照 護人力。故雖然家庭照護者必須經由健康保險醫事服務處之評估，但事 實上家庭照護者與國家之間並無直接關係，也不受事業單位之管理，與 受照護者間才具有緊密關係，不但兩者之間具有服務購買與提供之關係，
更重要的是，家庭照護者之法定社會與勞動保障，必須透過受照護者納 保之保險人負擔，進而結合年金保險、雇用保險等社會安全制度。
與上述兩制度相比，我國似乎與兩者皆不相似。我國的照護津貼雖 然與德國相同，並不要求照護者具備一定程度之專業能力，德國甚至是 鄰居也可以成為服務提供者，但我國津貼發給對象並非受照護者，而係 由國家直接發給家庭照護者，法律關係應直接存在於國家與家庭照護者
278 詳細三面關係論述，請見本文第五章第一節。
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之間。故目前我國長期照護制度下，現金給付(特別照顧津貼)係由國家 與家庭照護者間構成雙面關係。
而未來我國施行長照保險制度後，國家擔任保險人角色，受照護者 成為被保險人，另外一方則為長照服務提供單位，上述三者一樣形成三 面關係，而家庭照護者則應於三面關係外，再由國家與家庭照護者間存 在一法律關係，而形成所謂「四面關係」。(見下圖表 5)
圖表 5：我國未來長照保險法制下家庭照護者之法律關係 (本文稱為四面關係)
簽訂一委託服務契約，委託各民間單位提供服務。
被保險人繳納保費給保險人，保險人作出長照給付行政處分。
成立私法上契約關係。
於所謂四面關係中，家庭照護者便僅係一非專業照護人力來源，不 由長照服務提供單位管理，也不由被照護者自行購買服務，而是透過向 直轄市、縣(市)主管機關申請津貼給付方式，先由直轄市、縣(市)主管 機關審核給付資格要件，並派評估人 員實地評估受照顧者生活自理能力 及需專人照顧之必要性後，於符合要件情況下，下一受益行政處分發給 家庭照護者津貼。
由此可知，就目前我國長照法律架構看來，本文認為家庭照護者並 不屬於原先三面關係中任何一方，而是基於自身照護者身分成為長照法
保險人
被保險人 事業單位
家庭照護者 下一行政
處分，發 給津貼
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律關係中的第四方。故本文認為無論支持性服務中的喘息服務，或者因 照護工作所得之現金給付，皆係基於家庭照護者之主體性而來，並非附 屬於受照護者而來，源自其照護工作所應得之評價以及身心理需要獲得 充分休息之理由。雖然亦有利於被照護者，惟本文仍認係基於照護者本 身而所應獲得之權益。
其次，家庭照護者之定位既並非屬於事業單位之一環，與專業照護 人力之間，就如同本文於第一章所述，非正式照護資源與正式照護資源 之間，應屬於補充關係，即謂兩者並非互相衝突，也並非完全可以替代 之關係，兩者應建立合作之關係，有其共同存在之必要。故特別照顧津 貼之要件設定上，則不應設有排除利用其他正式照護資源的可能性，而 應使受照護者得同時利用正式照護資源與非正式照護資源，以滿足長期 照護需求。
而就家庭照護者之專業能力方面，既非置於專業照護人力之下，本 文認為並不需要求家庭照護者須具備與專業照護人力相同之專業能力 條件，故就其照護工作報酬亦得如同德國制度，可規定相當於專業人力 之一定比例金額，惟如同上節所述，照護津貼的多寡仍必須就所得補償 之概念或者甚至提升到家庭照護勞動評價之層次，給予合理之照護津貼 額度。
第五節 小結
我國長期照護責任，自個人家庭責任到引進外籍看護工，再到各種 社會給付系統，可以看出國家扮演的角色越來越吃重。目前實施的長期 照顧十年計畫，已係幾乎涵蓋所有給付範圍，雖目前還並非以全體國民 為對象，已可看出普遍肯認長期照護之需求，也肯認國家有承擔長期照 護責任之義務。
目前我國長照制度之下，家庭照護者之定位並未受重視，制度建構 總是從被照護者之觀點著手，以致於無論其照護工作之評價、支持性服 務以及所需資格要件等，其合理性都未成為制度建構之討論核心。由目 前長照十年計畫架構看來，我國對於家庭照護者之定位與日本家庭照護 員派遣制度以及德國現金給付制度皆有所不同，本文認為係成立所謂
「四面關係」，基於自身照護者身分成為長照法律關係中的第四方，與 專業照護人力之間，應屬於補充關係，即謂兩者並非互相衝突，也並非
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完全可以替代之關係，兩者應建立合作之關係，有其共同存在之必要。
故特別照顧津貼之要件設定上，則不應設有排除利用其他正式照護資源 的可能性，而應使受照護者得同時利用正式照護資源與非正式照護資源，
以滿足長期照護需求。
而就家庭照護者之專業能力方面，既非置於專業照護人力之下，本
而就家庭照護者之專業能力方面，既非置於專業照護人力之下，本