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第二章 日本家庭照護者之相關法制

第五節 專業照護人力確保

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甚至短期入住機構皆有,雖有天數限制,依舊能夠使家庭照護之身心得 到休息,而 2012 年 4 月實施之新法,透過 24 小時之訪視服務,則能夠 更全面照顧到家庭照護者之權益。至於 2006 年新增之小規模多機能機 構服務,希望可以透過宣導方式,提高其認知度,以及未改善其入不敷 出問題,或許應該採取提高定額報酬之方式,讓小規模多機能型服務得 以存續。

第五節 專業照護人力確保

居家服務之照護人力,除了符合「指定居家服務等之事業人員、設 備以及營運相關基準」之一般照護服務員以外,為補充照護人力需求,

以及顧及家庭成員之間照護之需求,引進家庭照護員派遣制度,以及國 外人力引進兩種制度。雖然依據照護人力之種類不同,分為三類。惟事 實上一般照護服務員、家庭照護員以及外國照護人員,皆有專業照護資 格之要求,且皆納入長照保險體系中,故家庭照護員並非屬於非正式照 護資源之一環,而是與一般正式照護資源立於相同之地位。

本節就專業照護人力之部分,礙於篇幅,將僅針對家庭照護員派遣 制度以及國外人力引進部分作介紹,前者係因與家庭照護者權益相關,

後者則希望作為我國外勞引進制度之參考,故將重點置於該二制度。以 下將從家庭照護員制度背景開始作說明。

一、家庭照護員派遣

制度最早來自瑞典,自 1960 年起開始實施,對於符合就勞年紀,

而因照護離開全職工作者,自治團體以公務員身分雇用之,並支付與勞 動相對之報酬,用以補償照護者放棄工作之薪資損失,而經費係由地方 政府預算支應。被照護者有長照需求時,一位家庭成員可被地方政府僱 用成為有酬的照護提供者。每週照護至少 20 小時以上之家庭照護者可 向政府申請工時薪資,金額等同於一般居家照護機構支付員工的薪資。

惟之後隨著北歐國家福利財政增加後,家庭照護者的數量也就大幅 下降。雖說如此,學者對上述制度持肯定態度,認為利用者之滿足度高,

且家庭照護者之照護也透過經濟評價,係屬公共化作法,其合理性及公 平性值得肯定113

113 OECD, “Chapter in Sweden”, in Caring for Frail Elderly Policies in evolution, Social Policy

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日本長照保險法中,以實物給付為原則,故針對服務提供者,皆必 須符合都道府縣指定之事業單位資格,才能獲得給付,若由家庭成員自 行進行照護,於長期照護保險體系中,無法獲得與實物給付相對應之現 金給付。而於 2000 年推行家庭照護員派遣制度,與前述家庭慰勞金類 似,係基於長照保險法中未有現金給付之規定,而因長期照護保險實施 當時服務不充足之理由,理論上應不限於離島或偏遠山區,全國都有實 施之可能114

依據「指定居家服務等之事業人員、設備以及營運相關基準」(以 下簡稱營運基準)第 25 條規定,訪視照護員不得為被照護者之同住親屬。

惟於 2000 年 3 月新增同法第 42 條之 2 例外規定,若符合以下 5 要件,

則例外肯認其領取照護報酬之資格:

(1) 市町村認定被照護者居住於離島、山區等偏遠地方或其他區域,僅 就指定訪視照護,難以確保訪視照護可提供必要之服務者。

(2) 依據居家照護支援事業單位之照護計畫而提供服務者。

(3) 依據服務提供事業單位負責人所為之具體指示而為照護行為者。

(4) 以身體照護(沐浴、排泄、飲食等照護)為主要照護內容者。

(5) 擔任同住家屬之訪視照護員等工作時數,不得超過總工作時數的 二分之一。

圖表 2:日本家庭照護者派遣之法律架構

Studies No.19, p.173, (1996).

114 委由市町村裁量,縱使非離島、山區等偏遠地方,只要認定有難以確保訪視照護可提供必要 服務之情況就可。參見岩間大和子,家族介護者の政策上の位置付けと公的支援―日英における 政策の展開及び国際比較の視点,レファレンス,2003.1,頁 17-18。

保險人 該當基準之訪視

照護事業單位

被照護者 家庭照護者

請求薪資:

僱傭契約 勞動對價 請求

支付照護報酬

繳交保險費 要照護認定

提供照護服務 利用者負擔

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出處:菊池いづみ,家族介護への現金支払い,頁 238。

首先,依據營運基準第 42 條之 2 規定,法令規定原則限制「同住 親屬」照護,同住係指居住於同一住宅中,反面解釋便是肯認別居親屬 之照護,為何同住與別居有如此大之差異。見當時立法理由,係因避免 離島、山區等偏遠地方服務不充足之情形,故未全面禁止別居親屬之照 護服務。本文認為既於 2000 年新增例外規定,例外肯認一定條件下的 同住親屬照護,故基於理論上的一貫性,也應增訂原則限制別居親屬照 護。實際上,雖說反面解釋肯定別居之情形,實務上別居親屬提供照護 之情形,也容易被認定為不給付之項目,一部分的訪視照護事業單位也 曾出現因別居親屬照護,而被認定為請求照護報酬不具理由之個案。

家庭照護員制度現今依舊限制於服務不充足之地區,將非正式服務 視為補充性,與長照保險法避免禁錮女性之想法一致,認為長期照護責 任第一線應由國家提供之服務負擔,若客觀上無法達到時才由家庭負擔。

而若由家庭負責照護時,也必須符合營運基準之訪視照護員資格,依照 照護計畫所定服務內容提供服務,以及提供事業單位負責人所為之具體 指示而為照護。照護內容理所當然以日常生活照護為主要內容,不包含 家事分擔,因家事分擔若有同住親屬之情形,除非有疾病或障礙等不得 已之事由,例外才允許利用訪視照護服務115

而最後一個要件,則規定照護時數限制不得超過總工作時數之二分 之一。立法理由中提到,同住親屬的訪視照護並非僅是「家庭成員間彼 此之照護」,而是立於訪視照護事業單位之照護者身分,為擔保此制度 目的,家庭照護者還是必須熟悉該市町村的訪視照護之基礎設施等地區 實際狀況,使之對其他被照護者進行服務時不會產生問題116。另一方面,

一旦親屬不需要照護時,也能夠立即銜接非家庭成員之照護狀況。

故家庭照護者需取得訪視員資格,也就是修習養成研修課程,而後 取得證照。養成研修包含 1 至 3 級,長期照護事業單位之正式照護員,

則多半以 2 級或 1 級為條件。故家庭照護者至少應取得 2 級研修之資格,

115 長期照護保險施行規則第 5 條。日本長期照護保險法中關於「生活援助」之部分,係指若被 保險人為獨居或同住家屬因身心障礙或疾病或其他不得已之情事,難以處理家事之情形,可以申 請協助烹飪、洗衣、打掃等日常生活援助。由條文可知,除同住親屬有疾病或障礙外,不得申請 生活援助,即謂同樣需求下,同住親屬與別居親屬存在極大之差異,目前於日本也引起極大討論。

116 平成 11 年 9 月 17 日 老企第 25 號,http://www3.shakyo.or.jp/cdvc/shiryo/pdf/hourei11.pdf

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照護員 2 級資格之取得,必須修習國家規定之 2 級養成研修課程,包含 授課 58 小時、實作課程 42 小時、設施或訪視照護事業單位之照護實習 30 小時,共計 130 小時。透過親自實踐、角色扮演等之方式,學習具體 的長期照護技能,另外也可學習長期照護制度與組織架構,以及事業單 位提供之服務內容。此外,2 級資格取得講座,多半屬於厚生勞動省規 定之教育訓練給付制度之對象,故可獲得政府補助,對家庭照護者而言 能夠降低負擔,而獲得專業照護資格117

承上所述,制度運作方式係透過「派遣」之方式,家庭照護者隸屬 於派遣單位,與派遣單位訂有僱傭契約,而派遣至各派遣單位給付勞務。

即謂由家庭照護者與訪視照護事業單位簽訂僱傭契約,而由所屬之事業 單位發給正式的薪資(proper wage),雖說是變相的現金給付,為實際上 是勞動薪資,即認定家庭照護為「有償勞動」。由此制度運作方式看來,

本文認為家庭照護員派遣不應僅作為特別措施,若係基於肯定照護工作,

且與一般正式照護資源並無不同,則家庭照護有酬化更應成為一般性可 利用之制度,而不應僅限於服務不充足之地區始得利用。

採取照護員派遣之方式,透過提升其專業性,而給予與其他照護服 務員相同之薪資待遇,該方式雖可解決無償勞動之問題,惟依舊無法解 決對於照護性別化之批判。主張家庭照護有酬化制度,將剝奪女性擁有 更好就業條件之機會,女性照護之角色認定僵化等批判。惟究竟其中關 聯性為何值得探究,提供照護報酬是否一定會帶來照護性別化不無疑問。

本文認為,家庭照護變成工作後,配合照護者領有專業資格,與過去單 純基於道德、宿命而為之想法大相逕庭,家庭照護者納入就業市場,不 但經濟獨立,且於受照護者過世後,或受照護者改變安置方式時,照護 者都能輕易回到就業市場,並不會因為失去照護角色而再次成為經濟上 弱勢。更且,就因此剝奪女性更好就業條件之主張看來,照護工作與其 他工作是否有高低之分,也有其值得探討之處。

反面來看,肯定其為有償勞動,透過薪資來連結獲得社會安全保障 之權利,即具深遠意義。家庭照護若為無酬工作,無論性別皆必須附屬 於家庭其他成員之經濟基礎下,對於其自由可能受到更嚴重的禁錮,而 若透過薪資將可連結其他社會安全制度,包含年金保險、失業保險、勞

反面來看,肯定其為有償勞動,透過薪資來連結獲得社會安全保障 之權利,即具深遠意義。家庭照護若為無酬工作,無論性別皆必須附屬 於家庭其他成員之經濟基礎下,對於其自由可能受到更嚴重的禁錮,而 若透過薪資將可連結其他社會安全制度,包含年金保險、失業保險、勞