第一章 緒論
第三節 研究範圍
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第三節 研究範圍
我國法部分包含民法親屬編、社會救助法、老人福利法、長照十年 計畫等社會給付系統，與外勞引進相關之就業服務法，以及 2011 年 3 月行政院通過之長期照護服務法草案。
日本法部分則以 2000 年實施之長期照護保險法(介護保險法)為核心，
另外於長照保險法實施前，對於家庭照護者之相關支持政策，制定之「為 因應實施長照保險法之特別政策」，以稅收為財源，由各市町村自願實 施之家庭照護支援事項。
名詞定義中也已先提及何謂長期照護，說明長期照護與疾病醫療照 護之間的差異，提到無論因疾病、老年、殘障等其他風險而引起的長期 照護需求，皆應屬於長期照護範圍，導致很多時候長期照護與身心障礙 者失能概念容易混為一談。
事實上，長期照護制度之創設，其當初目的，就各國經驗看來，多 係為解決高齡社會中帶來的長期照護需求問題，故大多數國家皆係於有 身心障礙者之福利制度下，再另行建立長期照護制度。身心障礙者福利 制度係以判斷失能概念，提供使其立於與他人平等之福利服務，而長期 照護某程度上也可說一種失能的概念，而對其提供日常生活照護之服務。
惟究竟長期照護制度和身心障礙者福利體系間，是否因其保護目的相同，
進而適用相同之認定標準，亦或需另創造一套判斷標準，應先就身心障 礙者福利體系之目的以及失能認定標準分析之。
一、身心障礙者失能認定標準
「世界人權宣言」主張，人人享有享受社會保障的權利；有關人權 的各項國際公約，如 1971 年宣布的「心智障礙者權利宣言」和 1975 年
「身心障礙者權利宣言」等也都特別重申了「世界人權宣言」所載的各 項原則。「社會進步和發展宣言」亦聲明，有必要保障身心健全者的權 利，並保證他們的福利和享受復健的權利。聯合國 2006 年通過「身心 障礙者權利公約」，第 1 條宗旨便明白指出：為促進、保護和確保實現 身心障礙者所有人權和基本自由充分、平等享有，並促進對身心障礙者 固有尊嚴的尊重。第 25 條也揭示：身心障礙者有權使其健康可以達到 最高標準，不會因為身心障礙而受到歧視。
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目前國際上對於身心障礙者失能認定，多以聯合國世界衛生組織頒 布之國際健康功能與身心障礙分類系統（International Classification of Functioning, Disability and Health, 簡稱 ICF）作為判斷基準。將身心障 礙者定義為其身體系統構造或功能有損傷或不全，且因此影響其社會功 能者。包含身體功能與身體結構、活動及參與、環境因素與個人因素四 方面32。ICF 試圖以兩組分別代表正向的「功能」與負向的「殘障」概 念之集合名詞，即所謂身體所有功能、活動及參與」vs.傷殘(impairment)、
活動限制及參與阻礙，來說明「功能」與「殘障」同時並存於身心障礙 者內在狀態與外在環境中33。強調身心障礙者所具有的活動能力而不強 調限制面，同時它採取參與的概念，取代原先的殘障概念所隱含的社會 排除之負面意義。強調外在環境與條件對個人能力之影響34。
二、長期照護需求評估工具
另一方面，長期照護之需求認定，普遍係以 ADL 以及 IADL 為指 標，與 ICF 相比，並不強調環境對於個人能力之影響，僅以是否具備日 常生活能力為要件，與「身心障礙」定義已不再侷限於單純判斷身體、
心理損傷的「醫學模式」相比，長期照護認定較著重身、心理之機能，
就使其維持或延緩功能之喪失，使照護需要者能有尊嚴且於生活上自立 之目的，長期性提供包括醫療照護、個人照顧和社會性之服務等一系列 的的照護措施。
從身體功能障礙與認知功能障礙兩類作為認定標準。而評估長期照 護需求最常使用之認定標準為 ADL 以及 IADL 兩種指標。所謂 ADL 指 標，係指基本日常生活活動功能(activities of daily living)，即自我照顧功 能，包括吃飯、上下床或椅子、穿衣服、上廁所、洗澡、室內行走35。 國際上通常採取「巴氏量表」(Barthel Index)作為評估工具，利用計 分方式判斷輕、中、重度三種失能程度，涵蓋標準化 ADL 綜合量表九 大面向：進食、個人衛生、如廁、洗澡、穿脫衣服、失禁、平地走動、
上下樓梯、上下床或椅子。評量所需耗費時間不多，對於長期照護需求 者之失能程度判定，有其準確性及效率36。每一項分成 2 至 4 級，包含
32 OECD, Conceptual framework and definition of long-term care expenditure, System of Health Accounts, p.1-2, (2008)
33 林淑林，「整合殘障概念模式之初探」，特殊教育與復健學報，17期，2007.12，頁23。
34 王國羽，「老年、障礙：研究概念取向與我國資料討論」身心障礙研究，第 2 卷第 3 期，2004.07，
頁 139。網路資料：www.spris.org.tw/develop/2-3-02.pdf
35 Kane Rosalie A. & Kane Rober L., 同前註 25, p.14.
36 行政院經濟建設委員會、行政院衛生署、內政部行政院勞工委員會、行政院原住民族委員會、
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完全協助、需要協助與完全依賴。各項於同一級有不同的加權計分，加 權計分則依據該項目所需之人力、時間而定。總分自 0 分至 100 分，0 至 20 分為完全依賴；21 至 40 分為嚴重依賴；41 至 60 分為顯著依賴；
61 至 100 分則為功能獨立。
另外，未達喪失 ADL 程度，則再判斷 IADL 指標，即是否具有「工 具性日常生活活動功能」(Instrumental Activities of Daily Living)，是代 表老年人獨立自主之常見指標。本項指標做為測量身體功能的進階測量，
項目包括購買日常用品、處理個人金錢、獨自坐火車或汽車外出、自行 服藥、清掃等輕鬆家事、打電話等六項37。
評估工具為 IADL 量表，包含上街購物、外出活動、食物烹調、家 務維持、洗衣服、使用電話能力、服用藥物以及財務處理能力八項。每 一項目分為 3 至 5 級，惟計分方式採取二分法，即 1 分或 0 分。判斷標 準為上街購物、外出活動、食物烹調、家務維持、洗衣服 5 項中有 3 項 以上需要協助者，即為輕度失能。惟為避免性別造成之測量誤差，一般 於男性評估之情形下，通常刪除「食物烹調」、「家務維持」、「洗衣服」
三項可能造成性別差異之選項，以避免性別造成的判斷偏差38。於失能 程度的判定上，通常會先出現 IADL 之障礙，若能力繼續衰退後才會影 響 ADL 之執行，尤其為心智功能減退之案例，該現象更為明顯39。 第三部分則為認知功能評估。林麗嬋等人提到：「失智症患者通常 需先取得醫師診斷為失智症，以及臨床失智估量表(Clinical Dementia Rating，簡稱 CDR)評量分數作為評估標準。CDR 評估項目包含記憶力、
方向感、解決問題能力、社區活動能力、家居嗜好以及自我照料。評估 結果則區分為輕度、中度以及重度。對於失智症患者而言，與 ADL 指 標相比，IADL 更能反映其自我照護的活動實態。此外，患者常出現各 種型態的問題，顯著增加照護之困難，躁動行為便為失智症之特徵之一。
其係對家庭照護者而言造成的最大負荷，通常是家人將其送往機構之重 要考慮因子，故對於失智症患者之認知功能評估，應加入躁動行為量表 (CMAI)，判斷綜合考量認知功能障礙者之失能分級40」。
行政院國軍退除役官兵輔導委員會，長期照護保險規劃報告，98 年 12 月，第貳篇長期照護保險 之設計與實施構想，頁 24-25。
37 Kane Rosalie A. & Kane Rober L., 同前註 25, p.14.
38 長期照護保險規劃報告，同前註 36，頁 2-25；阮玉梅等著，長期照護，國立空中大學用書，
初版二刷，1999.10，頁 181。
39 阮玉梅等著，長期照護，國立空中大學用書，初版二刷，1999.10，頁180-181。
40 林麗林、吳吳吳、蔡誾誾、張淑卿，現行長期照護評估工具的問題與因應，長期照護雜誌，
第 14 卷 3 期，2010.12，頁 262-263。
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三、與身心障礙者之銜接關係
董和銳指出：「身心障礙者，為身體、精神、智力或感覺器官受到 損害，且這些損害使他們在與他人平等全面參與社會的基礎上產生困難 之人。即謂身心障礙其實是個人與其所處之社會與環境的互動下的產物，
即採所謂的「社會模式」，強調其失去個人的身心及社會正常功能之動 態過程。根據 1965 年學者 Saad Nagi 的架構，在不同的社會文化、不同 的角色期待、及不同的環境因素對個人之執行能力與限制並不相同，故 身心障礙並非單純只是個人的問題，它與個人所處之社會環境密切相關
41」。
反之，長期照護係以身心功能失能者及其家庭作為對象，對其提供 長時間、正式或非正式之健康與照護支持服務，使失能者能最大程度的 維持獨立自主功能。包含喪失基本日常生活能力、工具性日常生活能力、
認知情緒等功能障礙，其中也理所當然應該包含身心障礙者。
由此可知，兩者間雖因其著重之目的不同，失能認定方式有所歧異，
兩者卻並非對立概念，而係有其重疊部分，故長期照護制度之對象，理 論上應該包含身心障礙者。即謂雖身心障礙者未必會有長期照護需求，
而有長期照護需求者也並非一定是身心障礙者，但並不影響身心障礙者 作為長期照護給付對象之資格，只需經由 ADL 以及 IADL 等指標判斷，
若該當基準要件而符合長期照護者，則理所當然成為長期照護服務給付 對象42。
日本長期照護制度建置當時，原先「研究會報告」之前言中寫道，
所謂長期照護制度，應達到全體國民都能輕易獲得必要的長期照護服務 之理念，也就是要建構所謂以「普遍主義」為原則之長照制度，惟最後 卻在該報告書之本文中，提出僅以高齡者為對象之「新長期照護系統」。 厚生省當時將排除高齡者以外之障礙者的理由，係基於不應只將長期照 護部分，獨立於原先障礙者完整的綜合政策中，認為若另行建立社會保 險制度，將破壞原先完整的障礙者保障之體系43。
所謂長期照護制度，應達到全體國民都能輕易獲得必要的長期照護服務 之理念，也就是要建構所謂以「普遍主義」為原則之長照制度，惟最後 卻在該報告書之本文中，提出僅以高齡者為對象之「新長期照護系統」。 厚生省當時將排除高齡者以外之障礙者的理由，係基於不應只將長期照 護部分，獨立於原先障礙者完整的綜合政策中，認為若另行建立社會保 險制度，將破壞原先完整的障礙者保障之體系43。