第三章 日本家庭照護者法制之分析與檢討
第二節 未納入現金給付方式之檢討
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低限度生活」不可欠缺之福利服務，長照事故通常直接侵害受照護者之 生命、身體、健康，故應加強對於都道府縣首長指揮、監督職責之要求，
於具體個案中若符合上述要件之情形，則損害賠償責任就可能歸責於都 道府縣甚至是市町村。實際上，長照保險法於 2005 年改正時，關於地 區密合型服務事業單位，就直接規定市町村(保險人)有直接指定、監督 事業單位之權限156，若於長照事故發生之時，則有僱用人侵權責任適用 之可能，即謂強化保險人權能之同時，也強化了保險人之責任157。 更進一步，福利服務之利用者對於服務提供不足之情形，難以請求 市町村直接提供服務，因遲於確保制度之實施，而造成被保險人無法受 給付之情形，將構成服務利用者對於其選擇權之欠缺之問題，對於被保 險人之社會保障有害，甚至造成生存權之侵害。故本文亦認為，縱使現 今日本採取契約制度之下，仍就應立法規定市町村對於福利服務提供負 有最終責任(例如：市町村應確保多少比例之服務提供量)，或者採取與 兒童福利法相同作法，市町村依法有提供福利服務之義務，故直接肯定 市町村與事業單位間存在一委託契約，避免國家責任縮減至影響被保險 人之長照需求，進而影響其生存權，而導致照護責任又必須再次回到家 庭照護責任，方認妥適。
第二節 未納入現金給付方式之檢討
日本長照保險法與其他國家另一不同之處，便是未納入現金給付一 點。無論採取社會保險模式或者稅收制之國家，幾乎沒有僅規定以實物 給付為唯一給付方式之國家，無論針對照護者或者被照護者，多數國家 皆設有現金給付方式。因為縱使於正式照護體系蓬勃發展的國家，隨著 照護需求之增加，非正式照護資源逐漸占有重要地位，但並非係指長照 責任又從國家責任回到個人責任，獨立由家庭去承擔，而是由國家提供 相對之金錢給付以及喘息服務，讓長照責任可以透過正式和非正式資源 共同承擔，於此前提之下，對於家庭照護者之經濟上支持便成為重要課 題。
第三章中已說明日本長照保險法中未納入現金給付之理由，主要以 避免女性禁錮為核心思想，採取較保守之心態，惟仍舊希望補償家庭照 護之照護成果，而透過各地方自治團體辦理家庭慰勞金方式，給予低額 的照護者津貼。故本節從現金給付之性質分析開始，其次討論與實物給
156 長照保險法第 78 條-2~78 條-10。
157 伊藤周平，同前註 129，頁 211-212。
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付之間的公平性問題，再就被照護者之自主性問題作探討，最後以德國 現金給付之實施經驗，作為我國將來推動長期照護保險時，對於其中給 付方式之立法參考。
一、現金給付之性質
西方國家關於現金給付之興起，源自對於社區式照顧所提供之服務 缺乏彈性和難以符合實際需求，加上 1980 年代身障者獨立生活運動，
訴求有權直接發給身障者現金由其自由選擇所需服務158。關於長期照護 制度中之現金給付，可先依據給付對象不同區分成兩類，區分對於照護 者之給付、被照護者之給付，再針對其內容與需求共分為四種模式：個 人預算制(personal budgets)159、老人照護津貼(care allowances)160、所得 維持161(income maintenance approaches)以及照護者津貼。
惟本文既關注於家庭照護者之保障，故本節也僅把焦點放在以照護 者為給付對象之現金給付，即謂上述四種分類中之所得維持以及照護者 津貼。惟上述分類並未針對其性質探討背後思考模式，僅依照其實施結 果作分類，無法對於納入現金給付之合適性與否有較大之幫助。故理應 就其各現金給付之性質作分析，且既以日本長照相關法制作為論文核心，
本文便依日本長照保險法制定當時之討論資料(見下面表格 7)，將照護
158 蘇麗瓊，長期照護家庭支持方案現金給付之探討，社區發展季刊，第 125 期，2009.06，頁 32-33。
159 類似薪資發放之模式，讓高齡者可以直接或經由第三機構聘用照護服務員，採取該制度之國 家有荷蘭、英國等。不過各國之間制度還是有所差異，例如有近親僱用限制、或者高齡者有年齡 限制等。而該個人預算制度，持有者必須依照一般勞動市場規定和受雇者簽訂正式契約，縱使受 雇者為親屬也必須簽訂僱傭契約。參見 Lundsgaard, Jens, Consumer Direction and Choice in Long-term Care for Older Persons, Including Payments for Informal Care: How Can it Help Improve Care Outcomes, Employment and Fiscal Sustainability?, OECD HEALTH WORKING PAPERS, NO.20, p.14-15,(2005)
160 以被照護者作為給付對象，依障礙程度與所需之照護發放現金，只要確保得當適當照護，被 照護者不需要針對現金之使用方式做出說明。採取該制度之國家有德國之長照保險法、澳洲的照 護津貼以及奧地利。德國係以長照保險方式，提供被保險人實物給付與現金給付之選擇，或者兩 者混合制；澳洲照護津貼則於符合一定要件下，無條件發給高齡者照護津貼。而奧地利係最以現 金給付為導向的國家之一，只要經有關醫療人員評定具照護需求，即具照護津貼之請求權，不需 資本調查，也沒有年齡限制，而受照護者可自由決定如何使用該照護津貼。奧地利選擇與德國完 全不同的方式，以稅收作為財源，採取普及式照護津貼發放方式。其目的在於賦予被照護者及家 屬自行決定對其最好之照護模式，當然也可以利用該津貼請家屬來照護，或者請外籍看護工照 護。
161 現金給付直接給付非正式照護者，以補償照顧親屬之所得損失。例如：澳洲照護者現金給付 (Australian Carer Payment)，惟僅適用於家戶所得低之照護者。而加拿大、挪威、瑞典、愛爾蘭 擴大實施於因照護重症或生病末期親屬而短暫離開職場之情形。參考自蘇麗瓊，長期照護家庭支 持方案現金給付之探討，社區發展季刊，第 125 期，2009.06，頁 33。
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(一) 照護者之慰勞
所謂照護者之慰勞，根據 Pijl 之論述163，照護勞務的進行必須要有 實際酬償的回饋，只要實際提供照顧勞務，不論是家屬或志工皆可獲得
「照護酬金」(Payment for Care) ，就以上歸類來說係屬於給予照護者獎 勵之性質，背後思想係為某程度上減輕家庭照護者之金錢負擔，透過公 共給付方式給予照護者獎勵，給付額度通常偏低。
日本家庭慰勞金制度便屬於此種性質，給付水準低、給付要件嚴格，
且獨立於長照保險制度之外，將非正式照護者視為補充性資源。日本現 行實施情況，符合給付要件之申請者數量少，且縱使符合資格，也僅能 獲得每年 10 萬元日幣之給付額度，完全無法減輕照護者家庭之負擔，
與其說是獎勵之意，事實上表彰性質更為突出。
日本是少數將現金給付定性為慰勞性質之國家，係因對現金給付之 負面想法有關，在未有長照保險體系建立之前，多由家中女性成員擔任 長照工作，長照制度之建立便是希望將照護責任從家庭轉移到社會，故 制度建立當時便將實物給付極大化，甚至於長照保險中以實物給付為原 則，幾乎排除現金給付，規定僅有緊急或是不得已之事由，必須先利用 居家服務之時才例外發給現金給付，以及實質上為費用償還之現金給 付。
避免女性禁錮之思想與多數亞洲國家相似，但事實上西方其他國家 對此種現金給付之看法也並非完全不考慮，惟西方國家對於非正式照護 者並不持以如此悲觀之想法，反倒認為當高齡社會走到極致之時，非正 式照護者之支持是不可或缺，故反而採取提高家庭照護者境遇之方式，
用現金給付來改善家庭照護者之經濟狀況，故通常將現金給付視為「薪 資補償」、甚至「勞動評價」之性質。
(二) 照護者之薪資補償
照護者之薪資補償，即謂上述所得維持之概念，係以現金給付直接 給付非正式照護者，以補償照顧親屬所得損失之方式，澳洲照護者現金 給付、愛爾蘭、瑞典皆採取此種立場。所得依據補償之計算方式，可分
163 Pijl, Marja, “When Private Care Goes Public: An Analysis of Concepts and Principles Concerning Payments for Care“, Adalbert Evers, Marja Pijl, and Claire Ungerson eds., Payment for Care: A Comparative Overview, Aldershot: Avebury, 3-18, (1994).
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為兩種：第一種，以消費水準之一定比例計算，例如瑞典照護者津貼，
因照護重症或生病末期親屬而短暫離開職場之情形164，則給付水準達消 費水準之 50%；第二種，以實物給付之一定比例發給之，例如德國(見 本節第三項)。
所謂補償，便是為了補償無法全時工作之差額，故金額雖比慰勞性 質之現金給付多，與下述勞動評價之類型相比，額度依舊較低，甚至部 分國家採取僅發給低收入家庭之政策，例如：澳洲現金給付(Australian Carer Payment)、愛爾蘭照護者津貼(Irish Carer’s Allowance)165。
其中，英國實施照護者津貼 (carer’s allowance)制度，也係基於所得 維持之目的而實施，惟與上述不同，不需經過資產調查，只要照護者年 齡達 16 歲，每週照護時數達 35 小時，且為非完全就業之情形；而且受 照護者有領取照護津貼(Attendance allowance166)之事實，則符合請領資 格167，給付額度為每週 31.70 歐元168。英國照護者津貼，提供照護者獨 立之經濟來源，作為離開職場之所得替代，利用津貼方式肯定其照護價 值，且某程度上也有鼓勵家庭照護之用意。
既然稱之為補償，本應根據各該照護者原本薪資計算其所得損失，
惟就各國實施之制度可知，幾乎所有國家皆採取一致化給付水準之方式。
就原先制度之目的來看，希望透過填補照護者從事照護之所失利益，藉 此緩和照護者之經濟損失，理論上應就個案中各照護者之所得損失給予 補償。惟長照保險制度，係針對長照需求者提供使其自力之必要的保健
就原先制度之目的來看，希望透過填補照護者從事照護之所失利益，藉 此緩和照護者之經濟損失，理論上應就個案中各照護者之所得損失給予 補償。惟長照保險制度，係針對長照需求者提供使其自力之必要的保健