第五章 日本法制與實施經驗對我國之啟示
第五節 家庭照護者於長照服務利用程序扮演之角色
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認證，領有證明，得提供長照服務之半專業人員」也納入長照體系中，
由居家服務機構進行聘用、訓練及管理工作。
惟本國與外籍看護工非採取一樣之證照標準，並非意旨其勞動條件、
勞動人權就不受相同保障。外籍看護工之勞動權益理應與本國照護員享 有相同之保障，並不會因為其專業程度而受影響，而是因其家庭勞動之 特殊性，而應受有相同保障。目前行政院勞委會於 2011 年 3 月送行政 院審查的「家事勞工保障法草案」，便不區分本國外國看護人員，皆納 入草案，並指出：「家事勞工於從事看護工作，其工作型態具個案化及 多元化，契約約定及終止事由與勞動基準法規定性質不同、工作時間與 休息時間不易釐清、職業災害認定困難等，適用該法確有窒礙難行之處。
為加強保障家事勞工之勞動條件權益，始制定該法302」亦認為不應區分 本國、外國，也不應區分是否具有專業證照，皆應享有相同之保障。
至於外籍看護工之權益方面，服務法草案第 53 條規定：「失能者由 個人看護者看護時，得由長照機構提供支持性服務。」亦有對其提供支 持性服務，其中對於外籍看護工而言，最重要的便是喘息服務。目前外 籍看護工並未適用勞基法，加上照護工作的特殊性，工作時間難以計算，
常有 24 小時全天候，全年無休之照護情況發生。對於長時間的照護工 作而言，與家庭照護者相同，有喘息服務之需求產生，故本文肯定草案 中提供支持性服務之立法內容。惟如上節所述，支持型服務規定，不應 置於附則，且應將具體內容規定於服務法內，不應全部空白授權子法訂 之。
第五節 家庭照護者於長照服務利用程序扮演之角色
一、失能認定程序 (一) 長期照顧十年計畫
現行長照十年計畫中，受照護者使用服務之流程，首先須向照管中 心，提出使用服務之申請或者由相關單位轉介。照管中心會進行初步篩 選，以了解其是否符合資格規定，例如失能狀況、年齡、身分別等。若 符合資格要件，再由照顧管理者實際到訪家中，進行訪視並從事綜合評 估，評定結果是否符合收案條件。其後再由照管中心核定補助之最高額
302 參見家事勞工保障法勞委會送行政院草案第 1 條及第 2 條規定，以及立法理由。
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度，就其額度內，由照顧管理者進而就依受照護者需求，擬定照護計畫，
並初步徵詢失能者及其家屬的意見或意願。
失能認定程序，首先先由照管中心進行初步過濾，依據 ADL 及 IADL 失能項目判斷，分為輕度、中度、重度三級。ADL 失能項目判定係依 照巴氏量表，判斷其失能程度；而 IADL 失能判斷的評估工具為 IADL 量表。由照管中心依據上述評量工具，針對申請者之失能狀況作認定，
基本上失能認定之程序，並不考慮申請者之其他照護情狀，除了有獨居 之情形，例外可能影響輕度失能之認定外，並不考慮環境或親友支持網 絡等因素。若認為符合長照給付資格，則進入長照評估之階段，反之則 由縣市政府作成一行政處分，送達申請人。
二、長期照護評估
長期照護評估，即謂長照需求之評估，係指通過初步針對資格規定，
例如失能狀況、年齡、身分別等審核後，由評估單位實際到訪申請者家 中，進行綜合評估，針對其環境、家庭支援等個別情況，評估其長照需 求。其後，依其評估結果，核定長照之補助額度。
(一) 長照十年計畫
若符合長照給付資格後，由照顧管理者實際到訪家中，進行訪視並 從事綜合評估，評定結果是否符合收案條件。該階段係透過照顧管理者 來評估申請者之長照需求，雖最終作出長照認定以及核定補助額度者，
皆為照管中心，但基本上會沿用照顧管理者之評估意見，故照顧管理者 之角色極為重要。照顧管理者之質與量，扮演關鍵的角色，我國長照十 年計畫建議每人之個案負荷量設定為 200 人，以我國 2007 年失能人口 24 萬 5 千多人計算，假定服務對象中有 20%在第一年會申請服務，推 估至少應設置 409 位照管專員。然在 2008 年統計在職之照管專員僅有 253 人，可知數量明顯不足303。照管專員的人力不足、工作負荷過大的 問題有待解決。
此外，目前各縣市照管中心督導與照顧管理者多屬護理背景，其比 例高出社工等專業背景者甚多304，惟照顧管理者應具備包括評估個案所
303 曾慧姬、陳靜敏、李孟芬、蔡淑鳳，台灣長期照顧管理中心運作現況探討，長期照護雜誌第 14 期 2 卷， 2010.09，頁 164。
304 曾慧姬等，同前註 303，頁 166-167。
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需、能與醫療人員、受照護者及家屬協調溝通，使其能達到個案需求並 符合經濟效益等能力，故除護理專業背景外，擁有社工專業背景的照顧 管理者也相當重要。故目前為有效扶植社工專業之發展，並加強各縣市 長期照顧服務資源與人力之開發與運用，內政部已申請公彩回饋金，協 助各縣市政府聘用社工專業人力 1-2 名，以協助相關長照業務之執行。
(二) 長期照護服務法草案
草案第 7 條關於長照評估之規定：「接受長照服務者，應先由長照 機構予以評估。前項評估，中央主管機關得訂定公告特定範圍之首次評 估、再評估及定期評估，應由主管機關設立或指定之長照機構為之；經 指定辦理評估者，不得為該受評估者提供長照服務。」係明白指出長照 認定程序中，應設有評估機制，且明定應由長照機構為之，且該長照機 構不得為該受評估者提供長照服務。而評估也分為首次評估、再評估及 定期評估。
首先，立法理由中提到，評估機制設置之理由，係為使資源有效利 用，並使失能者得到適合其需要之照護，而應經長照需要之評估。故於 首次長照需求認定時，以及長照需要變更時(再評估)，以及連續接受長 照服務達一定期間(定期評估)時，皆必須設置評估機制。
評估工作草案規定由長照機構為之，委外開放民間機構進行評估工 作，雖草案規定長照評估機構不得同時對受評估者提供服務，但仍可能 有實際上同時作為評估以及服務提供之機構的情況產生。未來評估機構 極可能由醫院為之，若醫院同時又另設基金會提供服務，將導致評估機 制失去作用之情況發生。故本文認為申請長照服務者，仍應由直轄市、
縣(市)予以評估，主管機關應自行辦理長期照護評估業務，執行評估、
核定服務資格及給付額度等事項，以確保長照資源有效配置。
日本長照保險法之失能認定以及長照需求評估，亦是由保險人(市町 村)為之，並非透過委外給民間長照機構為之。透過第一次市町村職員 進行實際訪談，再由長照認定審查會加上主治醫生意見書，作成第二次 認定，雖目前日本運作情形因審查時間過短，導致有專業知識難以發揮 以及本人及家屬意見難以受到尊重之情形，但可透過審查會配合長照支 援人員之判斷，即謂並非全面由審查會為之，導致時間不足，也非完全 委由長照支援人員單方決定，藉此避免僅能透過書面審查即作出長照認 定之問題。故我國未來也不應直接採取委外由民間單位為之，不僅仍可
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能產生審查時間過短之弊病，且更可能因為圖利而生不公平之現象。
其次，草案第 7 條立法理由也提到：「就認為長照服務需要之評估，
除就其於使用可能之醫療及輔助器具後，日常生活自理能力或生活工具 使用能力喪失之程度，及因失能產生之生活照顧或醫事照護之需要外，
並應考量環境或親友支持網絡等因素，訂定符合個人特殊情況之照護計 畫。」明白指出對於長照需求之評估，不僅應考量失能程度，也應該包 含個別受照護者之環境以及親友支持網絡等因素，上一章關於日本長照 保險法長照認定基準之檢討也提到，認為長照認定基準不應僅依據被保 險人之日常生活所需照護程度、身心障礙程度作為判斷標準，即決定給 付資格以及給付水準，也應將家庭照護能力、環境納入考量，作為給付 額度判斷之參考，故草案之立法理由值得肯定。
惟最後提到：「長照服務需要之評估，應考量…，訂定符合個人特 殊情況之照護計畫。」該敘述方式似乎混淆了評估與長照計畫擬定之概 念，長照需求之評估，係通過初步針對資格規定審核後，再經由實際到 訪家中進行綜合評估，依其評估結果，核定長照之補助額度。核定補助 額度之後，才會由照顧管理者針對個別受照護者擬定照護計畫，規劃具 體照護服務內容，故條文於評估規定部分將照護計畫亦放入，似有不 妥。
(三) 長照計畫之擬定及服務連結
我國與日本長照保險法相同，皆納入長照計畫管理之概念，透過照 顧管理者 (care manager) 305，進行個案分析、作成長照服務計畫。目前 長照十年計畫，評估符合收案要件後，我國係以個案轉介單進行評估，
即謂評估程序完成後，進而依據受照護者需求，擬定照護計畫，擬定計 畫後並非由受照護者自行找尋服務提供單位，而係由照顧管理者透過個 案轉介之方式，並初步徵詢失能者及其家屬的意見或意願，同意之後才 由受照護者與服務提供單位簽訂契約。
日本的長照支援專門員，係評估受照護者該利用之居家或機構服務，
進行與市町村、長照服務提供單位之聯絡工作，而若受照護者欲委由長
進行與市町村、長照服務提供單位之聯絡工作，而若受照護者欲委由長