國家建構之內涵

要 探 討 福 山 所 提 出 之 國 家 建 構，必 須 先 對 於 國 家、國 家 治 理 效 能 以 及 為 何 國 家 會 出 現 治 理 效 能 低 落 的 狀 況 進 而 影 響 到 國 家 走 向 失 敗 或 衰 弱 的 體 制 。

由 於 受 到 工 業 革 命 影 響，全 球 出 現 了 不 平 等 發 展，在 經 歷 了 幾 個 世 紀 後，全 球 的 不 平 等 仍 然 存 在，然 而 在 這 南 北 問 題 嚴 重 的 情 況 下，國 家 體 制 較 弱 的 國 家 應 解 決 國 家 內 部 國 家 形 塑 的

1 Francis Fukuyama, The End of History and the Last Man (New York: Free Press, 1992), pp.55-60.

問 題，降 低 社 會 分 裂，改 善 決 策 與 行 政 體 系 的 能 力，並 建 立 廉 潔 的 政 治²， 因 此 ， 協 助 治 理 能 力 不 佳 的 國 家 進 行 建 構 十 分 重 要 。

壹 、 「 國 家 」 的 初 現

英 文 “state”在 政 治學 中常 被翻 譯 為「國 家 」，而 國家 的 概 念 常 被 定 義 為 一 個 機 構、領 土 單 位、歷 史 實 體 或 是 抽 象 的 哲 學 觀 念，而「 國 家 」一 詞 也 常 常 與「 政 府 」混 淆，準 確 來 說「 政 府 」 是 「 國 家 」 的 一 部 份 ， 而 當 代 對 於 國 家 職 能 有 諸 多 討 論 ， 而 狹 義 的 來 看 國 家 被 視 為 一 個 獨 立 的 機 構，也 可 以 說 是 最 廣 義 的 政 府 機 關 ， 是 屬 於 公 共 事 物 的 區 塊 ， 國 家 應 包 含 政 府 機 構 、 官 僚 體 系(bureaucracy)、 法 庭 、 軍 隊 與 警 察 等 ； 而 國 家 也 有其 在 地 理 上 的 限 制，限 制 權 威 的 範 圍—領 土，也 就是 說國 家擁 有 在 特 定 領 土 範 圍 內 使 用 合 法 性 暴 力 壟 斷 權 的 共 同 體，國 家 可 以 說 是 一 個 連 續 性 的 共 同 體，國 家 也 是 法 治 的 核 心 所 在，而 政 府 可 能 是 臨 時 性 的 、 更 換 頻 繁 的 或 是 體 制 可 能 會 改 變 的³。

在 國 際 關 係 中 ， 國 家(state)是 國 際 社 會 的 主 要 行 為 者 ， 享 有 特 定 的 國 際 權 利 與 義 務，而 在1933年美 洲 國家 簽署 的《 蒙特 維 多 關 於 國 家 權 利 與 責 任 公 約 》(the Montevideo Convention of 1933 on the Rights and duties of States，蒙特維 多 條約 )將 人民 、 土 地、政 府 與 外 交 能 力 定 為 國 家 的 四 要 件，而 在1648年 的《威

2 張亞中、左正東、陳欣之，《國際關係總論》，新北市：揚智文化，2011 年，頁

520。

3 Andrew Heywood, Political Theory: An Introduction (Third Edition) (New York:

Palgrave Macmillan, 2004), pp.75-78.

斯 特 法 利 亞 和 約 》(Treaty of Westphalia)則 確 立了 當 代國 家 體 系 的 概 念⁴。

在 福 山 的 國 家 建 構 中 ， 最 初 所 採 用 的 是 “State-building”，

對 於 國 家 體 制 的 建 立，而 在2004年 的著 作中 後段，他 對於 國 家 建 構 中 詞 則 是 以 “Nation-building” ， 這 與 我 們 一 般 所 認 知 的

“Nation-building”不 同，這裡 的 “ Nation-building” 是美 國所 提 出 另 一 種 從 外 部 創 造 制 度 需 求 的 方 式—「 國家 建 構」，而歐 洲 的 「Nation-building」 是 以 國 家 為 主 要 行 為 者 ， 旨 在 建 立 一 個 不 具 有 種 族 、 宗 教 與 社 會 差 異 性 的 共 同 體⁵， 而 是 強 調 共 同 文 化 與 歷 史 來 凝 聚 的 政 治 實 體⁶。

貳 、 國 家 治 理 能 力 的 辨 識

然 而，在 探 究 國 家 建 構 問 題 前，首 先 面 對 的 是：國 家 治 理 能 力 的 強 弱 該 如 何 辨 別 ？ 福 山 認 為，辨 別 國 家 治 理 能 力 可 從 兩 個 面 向 來 探 討，第 一 個 是 國 家 職 權 範 圍(scope)，也 就是 政府 功能 能 夠 運 作 的 範 圍；第 二 則 是 國 家 職 能 強 度(strength)。然 而，應 如 何 界 定 國 家 職 權 範 圍 與 國 家 職 能 強 度 事 實 上 並 無 一 定 的 規 範 。

4 楊永明，《國際關係》，新北市：前程文化，2010 年，頁 18-19。

5 René Grotenhuis, Nation-Building as Necessary Effort in Fragile States ( Amsterdam: Amsterdam University Press, 2016), p.73.

6 Francis Fukuyama, State Building: Governance and the World Order in the 21st Century (New York: Cornell University Press, 2004),p.99.

一 、 國 家 職 權 範 圍

國 家 職 權 範 圍 是 指 政 府 的 綜 合 施 政 目 標 與 作 用。一 般 人 認 為 國 家 體 制 的 基 本 功 能 範 圍 包 括 政 府 能 夠 確 保 公 共 秩 序 和 防 範 外 來 的 侵 略；更 進 一 步 的 國 家 職 權 範 圍 則 是 為 人 民 提 供 各 種 福 祉(welfare)， 包括 提供 健 康保 險 、 免費 的 高等 教 育等 。 福山 以 美 國 為 例，認 為 美 國 就 是 一 個 良 好 的 典 範。美 國 的 國 家 職 權 本 身 就 受 到 憲 法 的 規 範 ， 也 就 是 有 限 政 府(limited government) 的 憲 政 概 念，然 在 憲 法 規 範 下，美 國 政 府 又 可 以 具 有 足 夠 的 執 行 力 量 ， 來 實 踐 國 家 的 目 標⁷。

福 山 的 國 家 建 構 論 述 係 採 用1997 年 《 世 界 發 展 報 告 》 (World Development Report)所提 供 的國 家功 能範 圍 清單。該清 單 將 國 家 的 功 能 範 圍 先 區 分 為 最 低、中 等 與 積 極 功 能 三 個 大 項 目，再 從 三 項 中 由 最 低 功 能 到 積 極 功 能 進 一 步 細 分 為15項，如 下 圖 所 示⁸。

7 Francis Fukuyama, The Imperative of State-Building, Journal of Democracy, Vol.15, No.2, 2004, p. 21.

8 Francis Fukuyama, supra note 6, pp.7-9.

圖4-1： 國 家 體 制 職權 範圍

資料來源：Francis Fukuyama, State Building: Governance and the World Order in the 21st Century (New York: Cornell University Press, 2004), p. 9.

二 、 國 家 職 能 強 度

就 國 家 職 能 強 度 而 言 ， 則 是 探 討 國 家 公 正 執 行 法 律 的 能 力 ， 又 可 稱 為 國 家 能 力(state capacity) 或 是 國 家 效 能 (state effectiveness)。就 如 何 衡 量 國家 職 能 強 度而 言 ， 福 山 則強 調 要 考 慮 的 是 制 訂 並 施 行 政 策 與 法 律 的 頒 布，透 過 官 僚 體 系 的 行 政 效 率、反 貪 污 與 賄 賂 來 確 保 政 府 體 制 透 明 化 以 及 權 責相 符。其 次，就 是 法 律 的 執 行 率，但 在 國 家 體 制 能 力 上 可 能 會 因 為 不 同 的 功 能，可 能 會 出 現 落 差；而 在 當 代 有 許 多 關 於 國 家 能 力 的 指 標 上 ， 多 以 國 家 的 貪 腐 或 廉 潔 程 度 為 主 要 指 標 。

若 將 國 家 職 權 範 圍 與 國 家 職 能 強 度 兩 個 層 面 加 以 結 合，則 可 形 成 如 下 圖 的 四 象 限 矩 陣⁹。

圖4-2： 國 家 職 權 範圍 與職 能 強度

資料來源：Francis Fukuyama, State Building: Governance and the World Order in the 21st Century (New York: Cornell University Press, 2004), p. 11.

依 據 圖 4-2，第 一象 限是 指 「國 家職 權範 圍小 ，但 國 家職 能 強 度 高 」 。 福 山 分 析 指 出 ，¹⁰從 經 濟 學 家 的 立 場 來 說 ， 處 於 第 一 象 限 是 最 佳 狀 態。它 意 味 著 國 家 職 權 範 圍 小，但 國 家 職 能 強 度 高。美 國 就 是 個 代 表 性 國 家；當 然，處 於 第 一 象 限 的 國 家 若 往 左 移 動 太 多，則 經 濟 可 能 停 滯，國 家 連 執 行 最 低 限 度 的 功 能 都 有 問 題 。

9 Francis Fukuyama, supra note 6, pp .7-11.

10 Francis Fukuyama, supra note 7, p. 23.

第 二 象 限 是「 國 家 職 權 範 圍 大，且 國 家 職 能 強 度 高 」的 國 家 。 福 山 指 出 ，¹¹許 多 歐 洲 人 福 山 認 為 美 國 式 的 效 能 是 以 犧 牲 社 會 正 義 為 代 價，因 此 寧 可 留 在 第 二 象 限，也 不 要 進 入 第 一 象 限 。

第 三 象 限 的 國 家 是「 國 家 職 權 範 圍 小，且 國 家 職 能 強 度 低 」，

這 樣 的 國 家 應 該 屬 於 弱 國 ； 最 糟 糕 的 是 屬 於 第 四 象 限 的 國 家 ，

12由 於 它 是 「 國 家 職 權 大 ， 但 國 家 職 能 低 」 ， 是 野 心 大 但 缺 乏 效 能 的 國 家。福 山 認 為，大 多 數 開 發 中 國 家 即 屬 第 四 象 限 的 國 家 。

雖 然 在 國 家 治 理 能 力 的 定 位 上，會 因 國 家 各 行 政 機 構 間 的 效 能 不 同 而 無 法 真 正 精 確 地 在 象 限 中 加 以 定 位，但 可 以 確 定 的 是 ， 國 家 治 理 能 力 會 在 這 個 矩 陣 圖 中 移 動¹³。

參 、 治 理 能 力 低 落 的 國 家

受 到 民 主 化 的 影 響，在 冷 戰 後 許 多 國 家 紛 紛 開 始 走 向 民 主 化，但 是 在 民 主 化 的 路 程 中，有 些 國 家 卻 無 法 建 立 有 效 治 理 的 體 制，國 家 在 其 固 定 領 土 內 無 法 有 效 統 治，使 得 國 家 內 部 陷 入 混 亂 局 面 。

因 此，在 冷 戰 後 開 始 出 現「 失 敗 國 家 」(failed states)一 詞 ， 然 而，失 敗 國 家 的 定 義 卻 十 分 模 糊，許 多 學 者 拿 來 與 成 功 國 家 (successful states)加 以 比 較。 成 功 的 國 家 能控 制 其 確 定 的領 土 以 及 人 民，並 與 其 他 國 家 進 行 正 常 的 外 交 關 係，在 其 領 土 內 國

11 Francis Fukuyama, supra note 7, p.24.

12 Id.,.

13 Francis Fukuyama, supra note 6, pp.10-13.

家 具 有 壟 斷 合 法 暴 力 的 權 利，以 及 國 家 能 為 其 人 民 提 供 適 當 的 社 會 物 資。反 之，失 敗 國 家 則 無 法 控 制 其 領 土 並 提 供 人 民 適 當 的 需 求，且 國 家 已 不 是 唯 一 能 合 法 使 用 暴 力 的 行 動 者(actors)，

而 失 敗 國 家 的 特 徵 往 往 展 現 出 巨 大 的 經 濟 不 平 等、軍 閥 主 義 以 及 資 源 競 爭，在 沒 有 有 效 的 政 府 控 制 的 情 況 下，暴 力 和 非 法 經 濟 活 動 在 失 敗 國 家 蓬 勃 發 展¹⁴。

由 於 失 敗 國 家 缺 乏 治 理 能 力，使 得 國 家 容 易 成 為 跨 國 恐 怖 主 義 攻 擊 的 目 標 ， 並 且 還 容 易 成 為 助 長 跨 國 恐 怖 主 義 的 溫 床 ； 然 而，過 去 研 究 也 顯 示，國 家 在 政 府 治 理 上 受 到 挑 戰 的 國 家 更 容 易 產 生 恐 怖 主 義¹⁵。

失 敗 國 家 的 發 展 路 徑 可 分 為 四 個 階 段，在 第 一 階 段 因 為 國 際 或 國 內 的 因 素 造 成 結 構 的 限 制，第 二 階 段 因 為 團 體 間 缺 乏 認 同 以 及 害 怕 對 方 會 帶 來 威 脅 的 心 裡 認 知 與 理 性 選 擇，而 因 為 結 構 因 素 加 上 團 體 間 的 心 裡 認 知 與 理 性 選 擇 造 成 第 三 階 段 的 政 府 失 靈 ， 最 後 這 負 面 效 應 會 從 國 家 擴 散 到 區 域 或 全 球¹⁶。

要 探 究 當 前 國 家 失 敗 的 原 因，有 研 究 指 出 最 常 見 的 原 因 就 是 在 制 度；在 過 去 有 研 究 顯 示 國 家 之 所 以 走 向 失 敗 的 原 因 有 很 多，諸 如 地 理 因 素 或 文 化 因 素，但 近 年 來 研 究 顯 示，國 家 走 向 失 敗 的 主 要 原 因 是 在 國 家 擁 有 榨 取 式 的 制 度 傳 統，國 家 將 權 力 及 財 富 集 中 在 少 數 人 手 中，制 度 性 的 剝 奪 人 民 的 財 富，忽 視 國

14 Brooks Rosa, Failed States, or the State as Failure?, The University of Chicago Law Review, Vol.72, No.4, 2005, pp.1160-1164.

15 Piazza James, Do Failing State Promote Transnational Terrorism?, International Studies Quarterly,Vol.52, No.3,2008,p.483.

16 林文謙、傅恆德，〈世界政治中的失敗國家：概念、發展路徑及重建策略〉，《人

文社會科學研究》，2014 年，頁 65-66。

家 基 處 公 共 建 設，也 因 此 在 國 家 內 埋 下 衝 突 的 種 子；國 家 制 度 性 搾 取 人 民，最 終 使 國 家 走 向 失 敗，榨 取 式 經 濟 制 度 無 法 產 生 誘 因 激 勵 人 民 ， 使 得 人 民 對 於 儲 蓄 、 投 資 與 創 新 的 慾 望 低 落 ， 在 經 濟 上 無 法 創 造 新 的 經 濟 動 能；在 政 治 上，也 因 為 榨 取 式 制 度，使 國 家 治 安 敗 壞，而 在 惡 性 循 環 下，使 得 政 府 走 向 失 靈¹⁷； 而 高 度 榨 取 式 政 治 制 度 也 足 以 讓 國 家 失 序 與 部 分 秩 序 間 擺 盪，而 如 何 將 榨 取 式 制 度 轉 向 為 較 為 寬 容 廣 納 的 政 治 制 度，也 是 當 前 失 敗 國 家 所 面 臨 的 問 題¹⁸。

然 而，當 前 的 失 敗 國 家 多 集 中 在 較 貧 窮 的 國 家，而 第 三 世 界 國 家 至 目 前 為 止 大 多 數 仍 生 活 在 貧 窮 之 中。全 球 不 平 等 也 已 經 成 為 人 類 當 前 最 大 的 困 境¹⁹， 但 其 實 早 在1989年 福 山 的 歷 史 終 結 論 中 已 經 提 到 ， 歷 史 終 結 後 不 意 味 著 國 家 間 不 會 再 有 衝 突，在 戰 後 的 第 三 世 界 國 家 仍 然 會 深 陷 在 歷 史 之 中，種族 與 民 族 主 義 所 帶 來 的 矛 盾 依 舊 存 在，第 三 世 界 國 家 將 會 是 未 來 多 年 的 衝 突 區。因 此，恐 怖 攻 擊 與 民 族 解 放 的 戰 爭，也 將 持 續 成 為 國 際 上 重 要 的 議 題²⁰。

肆 、 國 家 建 構 的 重 要 性

在 人 類 發 展 歷 史 上 ， 國 家 體 制 的 建 立 可 以 追 溯 至 農 業 社 會 ， 而 中 國 的 官 僚 體 系(bureaucracy)是 最 早 出 現 的 國 家 體 制，

17 吳國卿、鄧博宸 譯，Daron, Acemoglu & James, Robison 著，《國家為什麼會失

17 吳國卿、鄧博宸 譯，Daron, Acemoglu & James, Robison 著，《國家為什麼會失