對政治秩序之評析

在 過 去 學 者 在 探 究 國 家 民 主 化 的 路 徑 時，多 以 如 何 達 成 民 主 為 題 來 探 討 國 家 民 主 化 的 成 功 的 案 例，也 因 此 忽 略 了 民 主 失 敗 的 可 能，而 就 國 家 民 主 失 敗 的 可 能 原 因 可 以 分 為 四 種，第 一 是 受 到 戰 爭 的 影 響，戰 爭 會 破 壞 政 治 制 度 的 穩 定 性，尤 其 是 對 於 戰 敗 國 家 來 說，在 第 一 次 世 界 大 戰 歐 的 歐 洲 民 主 化 路 途 就 是 受 到 戰 爭 的 影 響；其 次 則 是 嚴 重 的 經 濟 困 境，經 濟 危 機 對 於 民 主 的 傷 害 是 存 在 的，但 並 非 必 然，在 具有 健全 與穩 定 的經 濟下 ， 經 濟 危 機 並 不 會 導 致 民 主 制 度 的 崩 潰，然 而 在 經 濟 危 機 影 響 民 主 發 展 的 案 例 可 以 看 到 在 兩 次 世 界 大 戰 期 間 歐 洲；再 來 則 是 社 會 的 分 裂，不 論 是 民 族、團 體 亦 或 是 宗 教 等，在 國 家 內 部 分 裂 的 狀 態 下 並 不 會 產 生 良 好 的 民 主，因 為 在 分 裂 的 社 會 下，特 殊 性 利 益 往 往 會 大 於 普 遍 性 利 益；最 後 則 是 與 政 治 制 度 有 關，這 又 可 以 分 為 兩 個 面 向，第 一 是 從 長 久 的 歷 史 淵 源 來 看，在 一 次

91 Francis Fukuyama, supra note 78, p.57.

世 界 大 戰 後 並 未 出 現 民 主 崩 潰 現 象 的 國 家 通 常 往 往 本 身 具 有 國 會 或 是 民 主 政 府 的 傳 統 ， 另 一 個 面 向 則 是 國 內 政 黨 的 數 量 ， 過 多 的 政 黨 數 量 往 往 會 增 加 內 閣 穩 定 的 困 難 度，而 政 黨 過 多 往 往 也 代 表 著 國 家 社 會 分 裂 的 情 況⁹²， 而 福 山 所 提 出 的 政 治 衰 敗 與 民 主 化 論 者 不 同 的 是，福 山 是 以 人 類 個 人 行 為 的 角 度，而 不 是 像 前 述 的 是 以 整 個 國 家 為 單 位 進 行 探 討 。

然 而 再 進 一 步 從 上 述 民 主 可 能 失 敗 的 因 素 來 看，建 構 國 家 民 主 的 阻 礙，最 可 能 來 自 於 民 眾，民 眾 對 於 生 活 不 滿、制 度 不 認 可 以 及 社 會 的 分 歧，因 此 在 這 裡 我 們 可 以 看 見 福 山 所 謂 的 觀 念 對 於 當 代 自 由 民 主 國 家 建 構 的 重 要 性，需 透 過 民 眾 的 認 可 方 能 使 政 府 的 具 有 其 權 威 性，因 此 需 透 過 形 成 能 讓 人 們 效 忠 的 國 家 認 同(national identities)，取代 過 去 人類 對於 社會 群 體與 組織 的 效 忠 ， 建 立 一 個 意 識 形 態 上 的 認 同 ， 降 低 社 會 的 分 裂 程 度 ， 方 能 使 民 主 制 度 在 國 家 可 長 可 久 。

然 而 在 當 代 面 對 本 身 不 具 有 民 主 制 度 傳 統 的 國 家，若 是 建 立 民 主 制 度 後，容 易 由 於 其 不 具 民 主 制 度 的 傳 統 而 使 得 國 家 民 主 出 現 不 穩 定 的 狀 態，那 這 樣 是 否 就 代 表 在 這 些 不 具 民 主 制 度 傳 統 的 國 家 無 法 走 向 民 主 化 ？ 事 實 上 是 否 定 的，在 過 去 研 究 中 顯 示，除 了 經 濟 發 展 可 以 帶 來 政 治 民 主 化 外，教 育 對 於 民 主 也 有 正 面 的 幫 助 ， 且 具 有 明 顯 的 正 向 關 係⁹³。

92 王謙、李昌麟、林賢治等 譯，David Potter, David Goldbalt, Margaret Kiloh etc.

著，《民主化的歷程》，台北市：韋伯文化，2000 年，頁 108-110。

93 張芳全，〈教育、經濟發展與政治民主之關聯研究：跨時間數列的探索〉，《教

育研究與發展》，第8 卷 第 3 期，2012 年，頁 136。

在 福 山 的 政 治 秩 序 中 對 於 當 代 國 家 治 理 提 供 一 個 制 度 性 框 架，透 過 制 度 的 建 立 使 國 家 達 成 完 善 治 理，且 是 達 到 政 治 發 展 的 因 素，在 過 去 西 方 研 究 過 於 重 視 民 主 化 的 結 果，而 忽 略 了 在 國 家 邁 向 民 主 化 的 進 程 中，國 家 可 能 會 出 現 分 裂、內 戰 與 民 主 衰 退 等 問 題，且 就 民 主 政 體 是 否 能 提 高 政 府 的 治 理 質 量，這 樣 的 觀 點 有 學 著 抱 持 著 懷 疑 的 態 度，這 與 福 山 的 論 點 不 同，從 傳 統 的 觀 念 來 看，民 主 能 夠 滿 足 國 家 內 部 的 自 由 與 平 等，且 選 舉 也 是 民 主 政 府 的 正 當 性 來 源，但 事 實 上 民 主 的 正 當 性 是 來 自 於 政 府 的 善 治 而 非 由 選 舉 產 生，政 治 正 當 性 是 治 理 制 度 的 最 終 目 標 ， 民 主 選 舉 只 是 迫 使 政 治 領 導 人 密 切 關 注 現 實 的 手 段⁹⁴， 然 而 近 年 來 的 國 際 現 實 情 況 中，獨 裁 者 發 掘 可 以 透 過 一 場 看 似 有 競 爭 的 選 舉 來 增 加 自 己 統 治 的 合 法 性⁹⁵， 因 此 ， 僅 是 只 透 過 選 舉 來 評 量 國 家 是 否 是 民 主 體 制 已 無 法 確 實 的 來 辨 別 了，應 更 進 一 步 從 國 家 治 理 的 角 度 來 探 析 。

而 近 年 來 由 於 民 主 出 現 失 靈 的 狀 態，也 使 得 中 國 模 式 躍 上 舞 台，這 樣 的 現 象 福 山 認 為 是 因 為 在 傳 統 上，中 國 具 有 其 強 國 家 的 特 性，國 家 具 有 強 大 的 執 行 能 力，而 這 樣 的 執 行 能 力 是 因 為 中 國 具 有 高 品 質 的 官 僚 體 系；然 而 在 面 對 中 國 模 式 是 否 會 對 自 由 民 主 造 成 威 脅，這 樣 的 問 題，福 山 給 出 了 否 定 的 答 案，他 認 為 中 國 模 式 的 合 法 性 主 要 是 來 自 於 國 家 經 濟 的 高 度 發 展，而

94 Bo Rothstein, Creating Political Legitimacy Electoral Democracy Versus Quality of Government, American Behavioral Scientist, Vol. 53, No. 3, 2009, pp.313, 326.

95 謝維敏 譯，William J. Dobson 著，《獨裁者的進化—收編、分化、假民主》，

新北市：左岸文化出版，2014 年，頁 13。

中 國 高 度 的 經 濟 發 展 不 可 能 會 一 直 持 續 下 去，而 有 研 究 者 則 認 為 中 國 在 1949 年 到 1979 年 這段 期 間 中國 以高 昂的 社 會代 價建 構 了 改 革 開 放 的 政 治 社 會 基 礎，這 是 其 他 開 發 中 國 家 難 以 模 仿 的，強 大 的 動 員、滲 透 力 直 達 社 會 最 底 層，且 在 中 國 也 建 立 的 非 常 強 大 的 國 家 意 識⁹⁶， 這 樣 的 論 述 也 與 福 山 的 看 法 相 似 ， 但 就 在 對 於 中 國 模 式 的 出 現，該 論 者 則 認 為 中 國 模 式 的 興 起 加 速 了 全 球 現 代 性 框 架 的 確 立，在 未 來 西 方 模 式 不 再 是 唯 一 的 典 範 模 式，而 在 多 元 秩 序 的 格 局 下，普 世 價 制 的 論 述 將 不 存 在，主 要 是 因 為 所 有 的 制 度 都 要 受 到 不 同 的 社 會、歷 史 與 時 間 的 驗 證 下 ， 才 能 使 其 具 有 正 當 性⁹⁷。

而 就 福 山 的 政 治 體 系 框 架 下，福 山 的 區 別 則 較 為 簡 化，僅 將 整 體 國 家 體 系 區 別 為 民 主 與 非 民 主 國 家 來 探 討，而 在 此 也 可 以 看 出 福 山 的 整 體 政 治 啟 相 仍 舊 偏 向 於 新 保 守 主 義，因 為 在 新 保 守 主 義 者 的 觀 念 中，通 常 僅 以 民 主 與 非 民 主 來 區 分 國 家；新 保 守 主 義 者 企 圖 藉 由 武 力 來 協 助 他 國 完 成 國 家 建 構 (State-building)的 工 程 ， 因 此 新 保 守 主 義 者 對 於 民 主 是 保 持 著 民 主 普 世 論 的 觀 點，在 具 有 人 權、憲 政 主 義 以 及 多 黨 政 治 的「 自 由 主 義 式 民 主 」(liberal democracy)是普 世的 政治 理 想⁹⁸； 而 這 點 在 福 山 歷 來 的 著 作 集 可 以 以 看 出，福 山 的 論 著 多 數 也 以 自 由 民 主 為 主 要 討 論，而 在 討 論 的 區 分 上 也 僅 將 國 家 區 分 為 民 主 與

96 同註 14，頁 165-166。

97 同註 14，頁 247。

98 陳義彥、吳重禮、冷則剛、高永光等，《政治學》，台北：五南圖書，2018 年，

頁91-92。

非 民 主 國 家，在 研 究 重 點 上 也 多 是 聚 焦 在 國 家 自 由 民 主 與 體 制 的 建 構 上 。

而 再 進 一 步 就 國 家 的 三 項 建 構 來 探 討，若 是 在 尚 未 出 現 有 效 國 家 前，先 產 生 民 主 容 易 使 腐 敗 成 為 政 治 生 態 的 一 部 份，也 不 利 於 發 展 有 效 的 行 政 體 系 或 是 現 代 的 國 家 體 制，因 此 在 發 展 民 主 前 應 先 建 構 有 效 的 國 家，福 山 將 制 度 的 生 成 進 行 劃 分，與 現 代 化 學 者 不 同 的 是，福 山 認 為 應 先 建 構 出 有 效 的 國 家 體 制 後 再 建 構 民 主，而 現 代 化 論 者 則 認 為 在 經 濟 發 展 後 將 帶 動 法 治 改 革 進 而 走 向 民 主，但 也 有 論 者 認 為 這 些 制 度 的 生 成 是 相 輔 相 成 的 未 必 能 分 割，然 而 按 照 福 山 的 觀 點，若 社 會 發 展 按 照 福 山 的 論 點 進 行，將 會 發 展 出 良 好 績 效 的 國 家，但 事 實 上，未 必 是 這 樣，以 德 國 來 看，20 世 紀前 半葉 的 德 國呈 現出 高度 的 政治 不穩 定 性，在 1919 年曾 嘗 試威 瑪共 和，但 仍舊 無法 達成 政 治穩 定，

且 從 長 遠 的 來 看，究 其 經 濟 與 政 治 上 的 領 導 實 力 仍 無 法 與 美 國 相 比 ， 而 在 福 山 的 政 治 秩 序 建 構 了 一 個 應 遵 守 的 現 代 化 路 徑 ， 但 卻 忽 略 了 多 樣 性 的 社 會 條 件⁹⁹。

而 綜 合 以 上 所 述，福 山 在 政 治 秩 序 論 中 提 出 了 一 個 規 範 性 框 架，在 當 代 政 治 秩 序 的 發 展 必 須 透 過 制 度 的 建 立，然 而 制 度 需 建 立 在 受 人 民 認 可 上 方 具 有 其 威 權 性 ， 而 根 據 福 山 的 關 點 ， 他 認 為 自 由 民 主 的 制 度 建 構 就 是 對 於 當 代 政 治 秩 序 之 建 立，因 此 在 當 代 現 代 化 國 家 應 具 備 有 完 善 的 國 家 體 制，且 體 制 內 的 人

99 包剛升，〈“福山的菜單”與政治現代化的邏輯—評《政治秩序與政治衰朽》〉，《開

放時代》，2015 年，頁 218-219。

才 甄 補 制 度 是 公 平 的，而 國 家 除 了 具 有 其 強 制 力 外，國 家 尚 須 受 到 法 律 規 範 以 及 民 主 問 責 來 加 以 限 制，避 免 國 家 的 強 致 力 受 到 濫 用 並 侵 害 到 人 民 的 權 利，因 此 在 福 山 的 觀 念 下，最 良 善 的 國 家 治 理 體 制 即 是 自 由 民 主 體 制，而 在 當 代 民 主 國 家 出 現 政 治 衰 敗 的 現 象 的 原 因，主 要 是 歸 因 在 於 由 於 現 代 制 度 缺 乏 誘 因 而 使 得 人 類 行 為 出 現 了 世 俗 化 的 影 響，而 使 制 度 出 現 僵 化，無 法 及 時 因 應 環 境 改 變，也 無 法 確 實 回 應 人 民 的 需 求，而 在 當 代 的 民 主 政 府 菁 英 為 求 權 力 鞏 固，而 使 得 國 家 出 現 了 再 家 產 制 化 的 現 象 。