對於國家建構之評析

根 據 世 界 銀 行(World Bank, WB)的 定 義， 國家 建構 是 以建 設 國 家 能 力 和 問 責 制 度 為 主 要 核 心，而 其 中 包 括 對 最 基 本 的 國 家 行 政 和 執 行 系 統 的 建 設，再 來 進 一 步 通 過 強 化 改 善 國 家 的 問 責 制 ， 以 及 民 間 社 會 與 私 人 部 門 來 平 衡 國 家 體 制⁶¹； 而 福 山 的 國 家 建 構 主 要 探 討 的 是 在 組 織 設 計 的 管 理 層 面，在 政 治 體 系 設 計、合 法 化 的 基 礎 及 文 化 與 結 構 因 素 僅 是 概 念 的 討 論，較 為 偏 向 公 部 門 的 建 構，且 事 實 上，在 制 度 的 供 給 層 面 來 看，組 織 管 理 上 制 度 的 建 立 是 相 對 較 為 容 易 的 。

福 山 在 國 家 建 構 中 曾 提 及「 向 丹 麥 看 齊 」，此 概 念 係 受 到 蘭 特 ・ 普 里 切 特(Lant Pritchett) 與 麥 可 ・ 伍 爾 卡 克 (Michael Woolclck)所撰 寫 的「向 丹 麥看 齊」(getting to Denmark)的 影響 。 但 在 閱 讀 福 山 的 文 獻 中，似 乎 對 於 丹 麥 或 是 如 何 向 丹 麥 看 齊 這 類 的 問 題 沒 有 進 一 步 的 說 明，事 實 上 在 這 裡 指 的「 丹 麥 」並 非 是 位 於 北 歐 的 丹 麥 ， 而 在 2011 年 《 政治 秩序 的起 源 ：從 史前 到 法 國 大 革 命 》一 書 中 才 進 一 步 提 到 關 於「 丹 麥 」的 解 釋，將 如 何 打 造 現 代 政 治 建 制 比 喻 為「 向 丹 麥 看 齊 」，因 為 對 於 已 開 發 國 家 人 民 來 說，丹 麥 以 完 善 的 政 治 與 經 濟 建 制 著 稱，且 丹 麥

60 Francis Fukuyama, supra note 6, p.88.

61 René Grotenhuis, supra note 5, p.73.

的 穩 定 、 民 主 、 和 平 、 繁 榮 、 包 容 與 政 治 腐 敗 的 程 度 低⁶²， 而 世 界 銀 行 也 將「 丹 麥 」定 義 圍 在 很 大 範 圍 內 實 現 了 高 標 準 的 民 主 和 合 理 合 法 治 理⁶³， 然 而 ， 從 歷 史 的 角 度 來 探 討 丹 麥 為 何 會 走 向 今 日 守 法、民 主、賦 予、治 理 良 善 以 及 貪 腐 指 數 低 廉 的 政 治 實 體 ， 在 13 世 紀丹 麥的 君主 政 體 就變 得相 對弱 勢 ，由 於丹 麥 國 王 被 迫 簽 署 大 憲 章，而 使 得 君 主 在 行 事 前 必 須 徵 求 貴 族 的 意 見 ， 並 且 給 予 教 會 特 權 ， 但 是 在 宗 教 改 革 後 ， 新 教 徒 勝 利 ， 國 王 順 勢 收 回 教 會 資 產 ， 而 宗 教 改 革 也 促 進 了 農 民 的 識 字 率 ， 而 觀 念 在 丹 麥 的 政 治 發 展 中 也 產 生 了 重 大 影 響⁶⁴， 而 觀 念 也 是 對 於 政 治 秩 序 的 重 要 角 色；而 在 歷 史 終 結 論 之 後，自 由 民 主 的 體 制 的 威 脅 從 外 部 轉 化 為 內 部 本 身，而 這 也 比 外 來 的 競 爭 對 手 來 的 難 以 應 付⁶⁵。

就 恐 怖 主 義 的 原 因 來 看，福 山 認 為 貧 窮 不 是 恐 怖 主 義 的 近 因，主 要 是 因 為 在 911 恐 怖攻 擊者 是來 自相 對富 裕 的背 景，且 在 恐 怖 主 義 組 織 的 招 募 對 象 上 也 主 要 鎖 定 在 海 歸 派 的 人 員；然 而 ，911 事 件將 西 方關 注引 向一 個 核 心問 題， 即是 現 代世 界的 吸 引 力，將 市 場 經 濟 的 物 質 繁 榮 與 自 由 民 主 的 政 治 和 文 化 自 由

62 Francis Fukuyama, The Origins of Political Order: From Prehuman Times to French Revolution (New York: Farrer, Straus and Giroux,2012), p.14.

63 The World Bank Group, Guidance for Supporting State- Building in Fragile and

Conflict-Affected States: A Tool-Kit, 2012

http://siteresources.worldbank.org/PUBLICSECTORANDGOVERNANCE/Resource s/285741-1343934891414/8787489-1347032641376/SBATGuidance.pdf, 檢索日期：

2018/6/3。

64 Francis Fukuyama, Supra note 62, pp.431-434.

65 魏柏高，〈歷史終結後的福山〉，《政治科學季評》，第 49 期，2016 年，頁 3。

傳 統 相 結 合，而 這 是 世 界 上 許 多 人 都 希 望 的，也 體 現 在 移 民 和 難 民 從 不 發 達 國 家 遷 移 至 較 發 達 國 家 的 單 向 流 動 上⁶⁶。

福 山 的《 國 家 建 構：21 世 紀國 家治 理與 世界 秩序 》提 出了 國 家 衰 弱 的 核 心 問 題，是 由 於 國 家 體 制 的 效 能 不 彰 所 致，因 此 他 認 為 必 須 透 過 外 部 力 量 介 入 接 管，但 是 在 這 之 中 卻 存 在 幾 個 問 題，福 山 對 於 過 去 傳 統 國 家 建 構 的 失 敗 以 及 不 足 之 處 清 楚 點 名，但 並 未 提 供 一 個 對 於 國 家 建 構 的 真 正 解 決 之 實 際 面 的 問 題 ， 而 是 對 於 組 織 與 行 政 層 面 的 探 討，而 在 就 國 家 介 入 該 國 消 彌 威 脅 ， 若 該 國 國 內 存 在 兩 方 勢 力 ， 應 該 如 何 去 選 擇⁶⁷。

就 當 前 的 國 際 環 境 來 看 ， 在 2003 年 美軍 以伊 拉克 具 有大 規 模 毀 滅 性 武 器 攻 打 伊 拉 克，後 在 伊 拉 克 成 立 聯 盟 駐 伊 拉 克 臨 時 政 府(Coalition Provisional Authority)，以 組織 帶 領的 方式 帶 領 著 伊 拉 克 進 行 重 建，2004 年 由聯 合國、美 國與 伊拉 克推 選 臨 時 政 府 ， 在 2005 年伊 拉克 開始 舉 行 選舉 ，但 事實 上 ，伊 拉克 反 而 並 未 建 立 良 好 的 國 家 體 制，國 家 內 部 的 教 派 衝 突 也 更 加 嚴 重，2010 年年 底美 軍 撤出 伊拉 克後，敘利 亞與 伊拉 克 的內 戰開 打 ， 伊 斯 蘭 國(Islamic State, IS)開 始 結合 伊拉 克與 敘 利亞 內部 的 恐 怖 主 義 力 量 ， 成 立 了 伊 斯 蘭 國⁶⁸， 至 今 伊 拉 克 仍 舊 呈 現 一 個 混 亂 的 局 勢，當 代 國 際 政 治 的 問 題 並 非 像 過 去 探 討 如 何 打 贏

66 Francis Fukuyama, supra note 7, pp.18-19.

67 林文謙，〈短篇書評：State Building: Governance and the World Order in the 21st Century〉，《政治科學季評》，第 21 期，2009 年，頁 22-23。

68 楊永明，《補上一堂國際關係課》，臺北市：捷徑文化，2017 年，頁 67。

戰 爭，而 應 該 更 關 注 在 戰 爭 過 後 的 重 建，外 來 的 干 預 可 能 會 使 國 家 情 況 更 加 糟 糕⁶⁹。

從 經 濟 層 面 來 看，福 山 並 不 認 為 華 盛 頓 共 識 是 錯 誤 的 政 策 ， 但 自 1980 年代 新 自由 主義 從開 發 中 國家 向外 傳播 ， 貧窮 國家 也 被 迫 縮 減 公 部 門 降 低 稅 率 ， 在 近 年 來 的 研 究 顯 示 在 1980 年 到 1990 年 代貧 窮 國家 的稅 收下 降 是 由於 關稅 收入 的 減少 ，而 在 理 論 上，華 盛 頓 共 識 中 所 希 望 的 促 進 自 由 貿 易 並 非 壞 事，但 外 部 力 量 的 干 預 缺 乏 對 於 國 家 財 稅 機 能 的 考 量，因 此，有 論 者 也 批 判 過 去 以 開 發 國 家 會 利 用 開 發 程 度 較 低 的 國 家 作 為 政 策 的 實 驗 場⁷⁰。

在 2004 年 福山 的 國家 建構 提出 了 一 個協 助他 國走 向 民主 化 的 方 式，但 事 實 上，福 山 並 未 提 出 一套 完整 的國 家 建構 體系 ， 僅 是 提 供 一 個 主 觀 上 的 看 法，為 失 敗 或 衰 弱 國 家 建 立 一 個 有 效 治 理 的 國 家 建 制，但 是 事 實 上，當 外 部 力 量 退 出 後，國 家 建 制 可 能 會 因 為 國 家 缺 乏 法 治 與 問 責 機 制，而 重 新 回 到 國 家 衰 敗 的 狀 態，而 在 這 時 期 福 山 在 對 於 民 主 化 的 理 論 上 也 有 些 許 的 改 變 ； 這 時 期 的 福 山 相 對 於 在 提 出 歷 史 的 終 結 時，深 信 的 民 主 普 世 價 值，在 探 討 國 家 建 制 時 的 福 山 對 於 民 主 普 世 論 已 畫 上 問 號，他 開 始 認 為 自 由 民 主 是 真 的 具 有 普 世 性 還 是 僅 向 杭 廷 頓 在 文 明 衝 突 所 說 的 僅 是 西 方 國 習 慣 下 的 產 物，主 要 原 因 是 在 西 方 的 現 代 化 很 難 在 其 他 社 會 中 實 踐，雖 然 在 東 亞 國 家 有 民 主 化 的 案 例 ，

69 Richard Rosecrance, Review: State Building: Governance and the World Order in the 21st Century, Political Science Quarterly, Vol.120, No.2, 2005, p.307.

70 Thomas Piketty, Capital in the Twenty-First Century (Cambridge, M.A.: The Belknap Press of Harvard University Press, 2014), pp.69-71.

但 是 在 多 數 國 家 仍 舊 無 法 實 踐，且 西 方 國 家 一 直 未 能 向 發 展 中 國 家 提 有 用 的 建 議 來 幫 助 其 他 國 家 走 向 民 主⁷¹。

71 Francis Fukuyama, supra note 7,p.19.