政治秩序的制度內涵

福 山 在 2004 年 國 家建 構論 中， 主 要 探討 的是 如何 在 治理 能 力 不 佳 的 國 家 建 構 出 有 效 的 國 家 建 制 以 及 維 持 國 家 體 制 的 有 效 性。這 裡 所 稱 之 國 家 建 制，即 是 通 稱 的 政 府、官 僚 體 制 或 中 央 行 政 權。基 於 國 家 建 制 過 強 可 能 侵 犯 人 民 權 利，福 山 後 續 又 提 出 另 外 兩 種 制 度 做 為 制 衡 ： 法 律 主 治 與 民 主 問 責 。 因 此 ， 福 山 的 政 治 秩 序 論 的 主 要 內 涵 實 則 有 三：即 國 家 建 制、法 律 主 治 與 民 主 問 責 。 在 三 大 制 度 中 ， 福 山 將 國 家 建 制 與 國 家 職 能 、 官 僚 體 制 或 中 央 行 政 權 相 類 比 ， 時 而 交 換 使 用 。

25 Francis Fukuyama, Why Democracy Performing so Poorly?, Journal of Democracy, Vol.26, No.1, 2015, pp.11-12.

26 Francis Fukuyama, “Stateness” First, Journal of Democracy, Vol.16, No.1, 2005, p.87.

27 Francis Fukuyama, supra note 2, pp.10-11.

壹 、 國 家 建 制

國 家 建 制(the state; state capacity)是 三項 建制 中最 早 出現 的 建 制 ， 這 也 是 福 山 在 2004 年 國 家 建構 主要 探討 的 標的 ，國 家 建 制 所 指 的 是 國 家 體 制 的 本 體²⁸； 而 人 類 最 初 的 社 會 形 態 是 部 落 社 會，隨 著 時 間 推 移 而 逐 漸 發 展 成 為 現 代 的 國 家 建 制，國 家 獨 攬 軍 事 權 力 並 支 配 著 一 塊 具 有 明 確 範 圍 的 領 土，現 代 社 會 也 不 再 是 像 過 去 依 靠 著 親 屬 關 係 來 維 持 權 力 平 衡，而 是 依 靠 著 軍 隊 與 警 察，而 財 產 的 單 位 也 由 親 屬 共 有 變 為 以 個 人 為 單 位²⁹， 在 這 裡 的 國 家 建 制 指 的 是 在 一 定 領 土 內 具 有 專 屬 合 法 武 力 的 中 央 集 權 文 官 組 織。相 較 於 過 去，當 代 具 較 高 度 發 展 的 國 家 建 制，統 治 者 的 個 人 利 益 會 與 國 家 的 公 共 利 益 區 分 開 來，在 法 律 與 人 才 招 募 上 也 是 平 等 的 ， 並 且 統 治 者 能 不 偏 私 的 執 行 政 策

30。

在 現 代 化 的 國 家 建 制 的 定 義 上，福 山 沿 用 杭 廷 頓 在《 變 動 社 會 的 政 治 秩 序 》(Political Order in Changing Societies)的定 義，

界 定 為「 穩 定、受 看 重、一 再 出 現 的 行 為 模 式 」；而 國 家 概 念 沿 用 了 韋 伯(Max Weber)的 概 念 ， 在 這 裡 的 國 家 被 指 為「 可 以 在 一 個 明 確 範 圍 的 土 地 上 行 使 合 法 壟斷 暴力 使用 權 的組 織。」，

而 與 過 去 的 世 襲 國 家 不 同，現 代 化 國 家 重 視 專 業 知 識 與 技 術 上 理 性 的 分 工³¹。

探 究 現 代 國 家 建 制 時 ， 多 會 聚 焦 在 西 方 國 家 的 國 家 體 制 ，

28 Francis Fukuyama, supra note 15, p.15.

29 Francis Fukuyama, supra note 2, p.15.

30 Id., p.23.

31 Francis Fukuyama, supra note 2, p.450 .

但 要 探 究 現 代 國 家 建 制 的 起 源 時 則 是 中 國。西 方 現 代 化 理 論 往

33 Francis Fukuyama, supra note 7, p.23.

34 Francis Fukuyama, supra note 1, p.10.

35 Francis Fukuyama, Transitions to the rule of law, Journal of Democracy, Vol.21, No. 1, 2010, p.39.

36 Francis Fukuyama, supra note 15, p.15.

37 Francis Fukuyama, supra note 2, p.245.

38 Francis Fukuyama, supra note 35, p.35-38.

而 根 據 過 去 的 經 驗 顯 示，經 濟 發 展 有 助 於 維 持 社 會 民 主 的 穩 定，而 這 裡 可 以 看 到 的 是 由 於 經 濟 發 展，在 國 內 的 中 產 階 級 因 此 增 長，民 主 也 更 加 穩 定，而 在 這 樣 的 理 論 下，法 治 與 經 濟 發 展 的 關 係 就 更 加 緊 密 了³⁹， 在 當 代 經 濟 學 將 討 論 法 治 上 多 集 中 在 財 產 權 (property right) 與 契 約 履 行 (enforcement of contracts)上，但 這樣 的定 義 縮小 了 法治 的範 圍，法 律是 將 社區 連 結 的 正 義 規 範⁴⁰， 法 是 將 社 群 結 合 在 一 起 的 抽 象 正 義 規 則 ， 而 法 是 被 一 個 比 人 還 要 高 的 威 權 所 訂 立，不 是 神 權 就 是 透 過 遠 古 習 慣 或 是 自 然 法 訂 立，而 創 制 律 令 相 當 於 今 日 所 頒 布 的 實 體 法 令，而 這 實 體 法 的 制 定 則 有 賴 於 政 治 權 利，然 而 當 握 有 政 治 權 力 者 覺 得 受 到 約 束 的 地 方 才 會 有 法 治 的 存 在⁴¹； 而 法 治 乃 是 憲 法 所 規 定 的 原 則，提 供 所 有 公 民 一 個 範 圍，任 何 人 都 不 可 逾 越 的 原 則，法 律 保 護 個 人 權 利，而 法 治 則 保 護 著 人 民 免 受 國 家 的 侵 害，確 立 的 在「 法 律 之 前，人 人 平 等。」， 也 體 現 了 自 由 與 權 利 ， 而 人 民 在 權 利 受 到 侵 犯 時 可 以 透 過 法 院 司 法 補 償⁴²。

法 治 是 一 套 行 為 的 規 則，它 反 映 出 社 會 上 的 廣 泛 共 識，而 這 樣 的 共 識 也 包 含 著 社 會 上 擁 有 最 高 政 治 權 力 的 人，而 法 治 也 通 常 體 現 在 司 法 機 構 的 獨 立 性 上⁴³； 相 較 於 過 去 的 習 俗 與 非 正 式 傳 統，法 治 將 社 會 規 則 最 終 明 文 化 而 形 成 成 文 法 規 範，而 這 樣 的 成 文 法 規 範 有 條 理 地 被 用 來 分 配 制 度 裡 的 權 力，法 律 被 賦

39 Francis Fukuyama, supra note 19, p.308.

40 Francis Fukuyama, supra note 35, p.34.

41 Francis Fukuyama, supra note 2, pp.245-246.

42 Andrew Heywood, supra note 4, p.154-156.

43 Francis Fukuyama, supra note 2, p.24.

予 支 配 著 社 會 至 高 無 上 的 權 威⁴⁴， 當 國 家 不 受 到 法 律 約 束 時 個 人 可 能 會 受 到 威 脅⁴⁵。

而 在 現 代 社 會 中 皆 有 法 律 存 在，法 律 規 範 著 人 民 的 權 利 與 義 務，而 法 律 是 由 政 府 制 定 的，也 可 以 反 映 出 國 家 意 志，且 具 有 公 共 性 與 強 制 力，法 律 不 僅 是 被 執 行 的 命 令 也 包 含 著 道 德 主 張⁴⁶； 統 治 者 能 藉 由 法 律 來 提 升 自 己 的 權 威 ， 但 並 非 統 治 者 能 為 所 欲 為，統 治 者 的 行 為 受 到 法 律 規 範，法 律 能 防 止 統 治 者 在 對 私 利 與 特 定 族 群 利 益 的 為 所 欲 為⁴⁷。

法 治 的 建 立 是 建 立 在 人 們 相 信 法 律 是 公 正 的 且 自 願 去 遵 守 的 情 況 下，而 西 方 的 法 律 規 則 有 助 於 加 速 社 會 的 變 革，但 前 提 是 法 律 與 社 會 規 範 的 價 值 觀 不 能 有 過 大 的 差 距，否 則 法 治 不 會 產 生⁴⁸。 從 歷 史 上 看 ， 法 治 是 先 從 菁 英 階 層 中 出 現 ， 並 調 節 社 會 內 部 菁 英 之 間 衝 突 的 手 段，而 從 技 術 角 度 而 言，法 律 體 系 是 最 難 建 構，在 過 去 的 二 十 年 裡，透 過 外 部 力 量 推 動 民 主 方 面 對 於 協 助 組 織 建 造 以 及 選 舉 監 督 能 力 上 有 很 大 的 幫 助，但 是 在 法 治 方 面 的 幫 助 仍 有 待 觀 察⁴⁹。

參 、 民 主 問 責

最 早 的 民 主 問 責 機 制 (mechanisms of democratic accountability)出 現於 英 國與 丹麥。它 是指 統治 者向 一 套被 視為 社 會 共 識 的 一 套 傳 統 法 律 負 責 。 最 初 ， 福 山 以 問 責 政 府

44 Francis Fukuyama, supra note 2, p.15

45 Francis Fukuyama, Supra note 35, p.34.

46 Andrew Heywood, Supra note 4, p.151-153.

47 Francis Fukuyama, supra note 2, p.246.

48 Francis Fukuyama, Supra note 35, p.37.

49 Id., p.41-43.

(accountability government)來說 明 ， 認為 問責 政府 之 統治 者深 信 他 們 應 對 人 民 負 責 ， 將 人 民 的 利 益 看 得 比 自 身 利 益 重 要 。

可 問 責 制 的 呈 現 方 式 有 很 多 種 ， 受 儒 家 文 化 影 響 的 國 家 ， 其 問 責 制 來 自 於 教 育⁵⁰，而 這 與 西 方 國 家 的 問 責 制 度 大 不 相 同。

西 方 的 可 問 責 機 制 是 程 序 性 的，統 治 者 同 意 遵 從 正 式 規 範 來 約 束 自 身 的 力 量⁵¹， 政 府 必 須 回 應 整 個 社 會 的 利 益 ， 重 視 的 是 共 同 福 祉(common good)， 而 非 狹 義 的 自 身 利 益 。 當 代 最 典 型的 問 責 制 度 則 是 程 序 性 的 問 責(procedural accountability)，即定 期 舉 行 自 由 且 公 正 的 多 黨 競 爭 性 選 舉，讓 人 民 可 以 選 擇 統 治 者 並 藉 此 約 束 統 治 者⁵²； 然 而 在 可 問 責 制 度 的 穩 定 維 持 ， 需 透 過 國 家 與 其 社 會 的 廣 泛 平 衡 權 利⁵³， 透 過 自 由 和 公 平 的 多 黨 選 舉 以 確 保 政 府 行 為 符 合 整 個 社 會 的 利 益⁵⁴。

肆 、 三 建 制 的 制 衡 關 係

國 家 建 制 、 法 律 主 治 與 民 主 問 責 三 項 建 制 構 成 了 現 代 化 的 自 由 民 主 國 家，也 建 構 了 當 代 的 政 治 秩 序 與 政 治 發 展，而 這 三 項 建 制 並 非 獨 立 自 體 運 行，而 是 具 有 互 動 制 衡 關 係 的。從 福 山 的 國 家 建 構 論 述 可 以 發 現 ， 衰 弱 的 國 家 體 制 會 對 公 民 造 成 影 響 ， 甚 至 外 溢 影 響 國 際 層 面 ， 因 此 須 建 立 強 而 有 力 的 國 家 體 制，但 國 家 體 制 過 於 強 大 也 有 可 能 侵 害 公 民 權 利 甚 至 去 侵 犯 鄰

50 Francis Fukuyama, supra note 2, p.321.

51 Id., p.15.

52 Id., p.24.

53 Id., p.431.

54 Francis Fukuyama, supra note 25, p.12.

近 國 家。為 此，國 家 必 須 具 備 良 善 的 法 治 秩 序 與 民 主 問 責 機 制 來 制 衡 國 家 的 權 力 過 大 的 問 題 。

要 探 討 民 主 國 家 體 制 是 否 健 全 ， 官 僚 體 系 的 質 量 也 相 當 重 要⁵⁵。 官 僚 體 系 透 過 人 才 甄 補 來 補 足 人 才 ， 而 政 策 的 回 應 性 來 評 估 政 策 的 效 能。在 現 代 化 程 度 較 高 的 國 家，政 府 會 重 視 公 平 的 實 踐，且 會 將 統 治 者 的 利 益 與 公 共 利 益 進 行 區 別，盡 力 以 公 平 的 態 度 對 待 所 有 人 民 ， 並 公 正 地 執 行 政 策⁵⁶。 而 官 僚 體 制 的 功 能 上 ， 除 了 提 供 公 共 財 及 對 具 有 外 部 性 的 活 動 進 行 規 範 外 ， 也 能 控 制 政 治 菁 英，並 使 政 治 菁 英 參 與 重 分 配，而 國 家 建 制 也 可 能 與 法 治 建 制 合 作，透 過 國 家 體 制 運 用 司 法 力 量，以 及 國 家 建 制 的 強 制 執 行 力 來 使 人 民 以 及 統 治 菁 英 遵 從 法 律 。

因 此 在 辨 別 國 家 體 制 的 現 代 化 程 度 ， 可 以 透 過 三 個 面 向 來 進 行 討 論 ： 制 度 化(institutionalization)、人 才甄 補(recruitment) 與 回 應 性(responsiveness)。制度 化 主 要是 探討 國家 建 制本 身是 否 具 有 穩 定 性、受 重 視 起 反 覆 出 現 的 行 為 模 式；人 才 甄 補 則 是 探 討 體 制 內 的 人 員 甄 補 與 升 遷 是 否 會 受 到 私 人 因 素 影 響；而 回 應 性 主 要 是 探 討 體 制 內 的 政 治 問 責 性 (political accountability)⁵⁷。

在 國 家 發 展 上 必 須 有 賴 於 健 全 的 法 治 體 系 存 在，而 缺 乏 法 治 也 是 當 前 貧 窮 國 家 無 法 達 到 高 成 長 的 原 因，然 而 在 與 國 家 建 制 中 施 行 民 主 選 舉 相 比，法 制 體 系 的 建 構 較 為 困 難，在 現 代 開

55 Francis Fukuyama, Democracy and the Quality of the State, Journal of Democracy, Vol. 23, No.1, 2013, p.6.

56 Francis Fukuyama, supra note 7, p.23 .

57 Francis Fukuyama, supra note 15, pp.19-21.

發 中 國 家，常 會 出 現 法 治 薄 弱 的 缺 陷，主 要 是 因 為 法 律 制 度 的 建 構 較 為 困 難，在 法 律 建 制 的 運 行 上，除 了 要 設 置 基 本 的 實 體 機 構 外，尚 需 投 入 律 師、法 官 與 執 行 法 律 的 官 員，在 人 力 資 源 培 訓 上 需 要 投 入 大 量 資 源，而 除 了 在 機 構 投 入 大 量 人 力 與 資 源 外，法 治 體 制 本 身 上 需 要 被 國 家 人 民 與 菁 英 認 可，才 能 使 法 律 具 有 其 正 當 性；在 現 今 許 多 拉 丁 美 洲 國 家 中，國 家 內 部 或 許 具 有 民 主 選 舉 ， 但 國 家 的 法 治 體 制 卻 極 為 薄 弱 。⁵⁸。

自 由 主 義 式 民 主(liberal democracy)平 衡 了 這 些 可 能 相 互 矛 盾 的 制 度。沒 有 約 束 機 構 的 國 家 是 一 個 獨 裁 政 權，而 一 個 受 到 拘 束 且 沒 有 權 力 的 政 體 是 無 法 有 效 治 理 的⁵⁹； 國 家 本 身 主 要 的 能 力 在 於 強 制 力，而 應 該 如 何 確 保 國 家 的 強 制 力 不 會 侵 害 到 人 民 ， 福 山 進 一 步 所 提 出 的 制 度 安 排 是 法 律 主 治 與 民 主 問 責 。 它 們 是 對 於 國 家 體 制 限 制 的 力 量，透 過 法 律 主 治 建 立 一 個 普 遍 性 規 範 框 架，並 採 用 選 舉 程 序 對 於 執 政 者 進 行 民 主 問 責。就 福 山 而 言，這 三 項 規 範 是 現 代 民 主 國 家 普 遍 具 備 的，但 這 三 項 體 制 間 的 實 際 效 力 也 影 響 著 國 家 民 主 的 質 量，能 在 這 三 項 體 制 間 達 成 平 衡 的 國 家 ， 其 民 主 治 理 的 品 值 較 高 。

58 Francis Fukuyama, supra note 2, p.247.

59 Francis Fukuyama, supra note 25, p.12.