政治秩序概念及其更新

對 於 政 治 秩 序 的 論 述，福 山 並 非 第 一 人，福 山 之 所 以 提 出 政 治 秩 序 的 論 述 主 要 是 受 到 杭 廷 頓(Samuel P. Huntington)《 變 動 社 會 中 的 政 治 秩 序 》一 書 再 出 版 的 影 響。杭 廷 頓 邀 請 福 山 為 其 書 再 版 寫 序，讓 福 山 對 於 當 代 的 政 治 秩 序 有 了 更 進 一 步 的 看 法。福 山 認 為，當 代 社 會 已 發 生 諸 多 變 化，杭 亭 頓 所 稱 的 政 治 秩 序 應 該 進 一 步 更 新，並 對 於 杭 廷 頓 的 政 治 秩 序 作 出 進 一 步 修 正。福 山 認 為，在 探 究 政 治 發 展 與 衰 敗 的 原 因 時，仍 有 諸 多 學 術 基 礎 需 要 建 立；同 時，杭 廷 頓 將 晚 近 的 政 治 世 界 視 為 理 所 當 然，亦 有 待 進 一 步 闡 發。在 此 背 景 下，福 山 認 為 應 進 一 步 說 明 人 類 過 去 政 治 制 度 的 根 源 ， 並 探 究 建 制 的 催 生 因 素²。

1 Francis Fukuyama, Liberalism versus State-building, Journal of Democracy, Vol.18, No.3, 2007, p.11.

2 Francis Fukuyama, The Origins of Political Order: From Prehuman Times to French Revolution (New York: Farrer, Straus and Giroux, 2012), pp.ix-x.

壹 、 秩 序 與 正 當 性 權 威

秩 序(order) 是 與 混 亂 相 對 的 概 念 ， 表 示 一 種 有 條 理 的 狀 態，而 與 其 他 社 會 科 學 一 樣，儘 管 是 人 們 常 用 的 概 念，但 卻 無 法 明 確 表 達 他 的 意 涵³。 自 17 世 紀 的 社 會 契 約 論 起 ， 失 序 (disorder)一直 是 政治 思想 家所 困 擾 的，政 治思 想 家不 斷探 求避 免 人 類 陷 入 無 序 和 混 亂 的 途 徑。傳 統 保 守 主 義 者 所 認 為 的 秩 序 是 與 控 制、法 紀 與 服 從 等 概 念 密 不 可 分；無 政 府 主 義 者 則 認 為 秩 序 與 自 然 和 諧 是 相 互 串 連 的，這 也 顯 現 出 了 不 同 理 論 家 對 秩 序 概 念 的 分 歧 ， 在 面 對 秩 序 的 確 立 與 維 護 上 也 出 現 不 同 的 看 法。儘 管 如 此，還 是 有 某 些 共 同 的 特 徵。例 如，秩 序 被 認 為 是 生 活 中 具 有 持 續 性 的 規 範 性，它 可 以 提 供 個 人 的 安 全 保 障，不 僅 是 身 體 上 還 有 心 理 上 的 安 全⁴。

福 山 延 續 了 歷 史 終 結 論 中 所 提 到 之 認 同 與 被 認 同 的 矛 盾 。 認 同 一 直 都 是 人 類 所 追 求 的 目 標 ， 而 隨 著 政 治 制 度 的 發 展，認 可 的 對 象 也 開 始 從 個 人 移 轉 到 體 制。政 治 秩 序 需 建 立 在 正 當 性 與 具 有 正 當 性 的 權 威 上，社 會 的 成 員 須 承 認 整 個 制 度 並 且 願 意 遵 守 該 制 度，而 在 現 代 社 會 中 正 當 性 多 來 自 民 主 選 舉 與 法 治 ， 但 民 主 並 非 唯 一 的 合 法 性 來 源⁵， 政 治 秩 序 建 構 中 最 重 要 的 是 觀 念 建 立 ， 因 為 人 民 的 認 可 才 願 意 接 受 政 府 的 權 威⁶； 因 此，在 政 治 秩 序 的 建 構 過 程 中，被 認 可 的 制 度 扮 演 著 極 為 重

3 鄭維東，《政治秩序的建構：儒家政治文化與政治穩定》，吉林人民出版社，2002

年，頁20。

4 Andrew Heywood, Political Theory: An Introduction (Third Edition) (New York:

Palgrave Macmillan, 2004), p.162-163.

5 Francis Fukuyama, supra note 2, p.42.

6 Id., p.10.

要 的 角 色。只 要 能 有 效 掌 控 制 度，存 在 於 種 族 之 間 的 衝 突 也 會 因 此 消 失。當 代 有 關 政 治 不 穩 定 的 研 究 指 出，衰 弱 的 政 府 與 不 良 的 制 度 是 貧 窮 的 根 本 原 因，在 許 多 失 敗 或 衰 弱 國 家，由 於 不 良 制 度 無 法 管 制 暴 力 而 導 致 貧 窮，而 國 家 也 因 此 陷 入 低 水 準 陷 阱 。 這 些 都 是 國 家 治 理 能 力 衰 弱 的 表 徵⁷。

貳 、 政 治 秩 序 的 制 度 基 礎

政 治 制 度 的 建 立 是 維 持 政 治 秩 序 的 必 要 條 件。現 今 社 會 中 ， 人 們 往 往 將 政 治 制 度 的 存 在 視 為 理 所 當 然，忽 略 了 健 全 政 治 體 制 的 重 要 性 ， 也 忘 記 了 建 立 健 全 政 治 制 度 的 困 難 性⁸。 就 福 山 的 觀 察 而 言，建 立 一 個 強 大 的 國 家 基 礎 前，必 須 先 建 立 超 越 親 人、部 落、宗 教 與 種 族 情 感 上 的 共 同 國 家 認 同，這 也 是 上 一 章 所 提 到 的 歐 洲 國 家 建 構(nation-building)之心 理基 礎 。⁹

除 了 探 究 歐 洲 國 家 建 構 之 心 理 基 礎 外，在 國 家 建 構 論 述 中 ， 福 山 聚 焦 於 如 何 增 強 國 家 職 能。然 而，強 大 的 國 家 職 能 固 然 可 以 保 護 人 民 不 受 外 來 威 脅，但 也 可 能 對 於 人 民 造 成 權 利 上 的 侵 害。畢 竟，歷 史 經 驗 顯 示，侵 害 人 民 權 利 者 往 往 來 自 政 府，亦 即 來 自 能 彰 顯 國 家 職 能 的 制 度 安 排。為 了 彌 補 此 一 論 述 上 的 漏 洞 ， 福 山 立 基 於 制 度 重 要 性 ， 提 出 了 法 律 主 治(the rule of law) 以 及 民 主 問 責(democratic accountability)兩 項 建制 (制 度建 立)，

用 以 制 衡 國 家 職 能 。

7 Francis Fukuyama, Political Order and Political Decay：From the Industrial Revolution to the Globalization of Democracy (Farrar Straus & Giroux, 2015), pp.48-49.

8 Francis Fukuyama, supra note 2, pp.13-14.

9 Francis Fukuyama, supra note 7, p.30.

福 山 所 稱 的 政 治 秩 序 是 一 種 社 會 自 我 組 織 的 基 本 規 則。就 福 山 而 言 ， 構 成 政 治 秩 序 的 基 本 制 度 有 三 ： 國 家 建 制(即 國 家 職 能)、 法 律 主 治 與 民 主 問 責 。 由 於 現 代 自 由 民 主 國 家 皆 會 具 備 這 三 項 建 制，因 此，上 述 三 建 制 也 可 說 是 現 代 自 由 民 主 國 家 的 基 礎 制 度。然 而，這 三 個 建 制 不 一 定 同 時 存 在 於 每 一 個 社 會 中¹⁰， 以 中 國 與 新 加 坡 為 例 ， 中 國 雖 具 有 完 善 的 國 家 建 制 ， 但 是 國 家 的 法 治 薄 弱 且 不 具 有 民 主 問 責 機 制；新 加 坡 則 具 有 法 治 與 國 家 建 制 ， 但 僅 採 行 有 限 度 的 民 主 問 責 機 制¹¹。

國 家 職 能、法 律 主 治 與 民 主 問 責 等 建 制，不 僅 構 成 了 政 治 秩 序，也 是 當 代 自 由 民 主 國 家 必 須 具 備 的 三 項 要 件，而 健 全 的 制 度 也 可 以 促 進 政 治 與 經 濟 的 發 展。然 而，這 三 項 政 治 建 制 並 非 人 類 社 會 最 初 就 具 備 的，而 是 隨 著 時 間 與 環 境 的 變 遷，為 了 滿 足 社 會 需 求 而 發 展 出 來 的，然 而 政 治 建 制 的 演 變 必 須 考 量 到 經 濟 成 長 、 社 會 動 員 、 公 平 與 正 當 性 的 觀 念¹²； 在 過 去 受 到 民 主 化 理 論 的 影 響 ， 在 建 構 民 主 化 理 論 時 ， 常 會 受 到 序 列 化 (sequencing)的 影響，認 為專 制國 家 在 民主 化的 過程 下 必須 先開 放 經 濟 並 建 構 法 治 秩 序，後 國 家 將 會 進 一 步 走 向 民 主 化，而 福 山 認 為 在 建 構 民 主 前 ， 應 先 建 立 一 個 有 效 的 國 家 。

參 、 當 代 民 主 治 理 的 問 題

在 過 去，民 主 體 制 被 認 為 能 達 成 良 善 的 國 家 治 理，並 且 化 解 國 內 的 矛 盾，但 在 近 年 來，許 多 民 主 國 家 或 是 在 民 主 轉 型 過

10 Francis Fukuyama, supra note 2, p.16.

11 Francis Fukuyama, supra note 7, p. 25.

12 Id., p.40.

程 中 的 國 家 紛 紛 出 現 了 發 展 的 問 題 。

一 、 民 主 國 家 的 民 主 治 理—民 主制度 受 到 侵蝕

二 十 一 世 紀 起 ， 尤 其 是 2008 年 全 球 金融 危機 後， 美 國與 歐 盟 出 現 經 濟 成 長 緩 慢 與 收 入 停 滯 的 問 題。同 時，依 據 美 國 自 由 之 家(Freedom House)的 2018 年 調 查報 告顯 示，自 2006 年 以 來 ， 全 球 也 出 現 連 續 十 二 年 的 民 主 衰 退 現 象¹³， 在 美 國 出 現 了 嚴 重 的 貧 富 不 均 與 政 治 體 制 嚴 重 失 靈 的 情 況，體 制 無 法 為 絕 大 多 數 民 眾 麽取 福 利，在 美 國，富 人 利 用其 既有 之財 產 來影 響政 治 決 策 的 過 程，訂 立 有 利 於 自 己 的 規 則，然 而 透 過 這 樣 的 規 則 來 強 化 資 深 的 經 濟 利 益 ， 也 增 加 了 富 人 在 政 治 圈 的 影 響 力¹⁴。

在 台 灣 與 韓 國 多 年 來 受 到 政 黨 意 識 形 態 分 歧 且 政 黨 相 較 於 對 於 國 家 問 題 的 解 決 更 注 重 於 如 何 贏 得 選 舉¹⁵。 而 在 當 前 國 際 政 治 出 現 了 民 選 領 導 人 反 民 主 現 象，在 過 去 普 遍 認 為 幾 乎 所 有 國 家 都 會 轉 變 為 民 主 制 度，而 民 主 實 行 所 造 成 的 衝 突 經 過 時 間 的 轉 化 就 會 被 克 服。而 在 歐 洲 近 幾 年 來 極 端 主 義 政 黨 的 興 起

16， 過 去 我 們 所 認 為 的 民 主 可 以 解 決 國 家 內 部 的 衝 突 ， 但 在 實 際 上，近 年 來 國 家 內 部 貧 富 差 距 擴 大，國 家 內 部 的 矛 盾 並 未 被 化 解 。

13 Arch Puddington, Democracy in Crisis: Freedom in the World 2018, 2018, pp.1-20;

Arch Puddington, and Sarah Repucci, Democracy Beleaguered, Journal of Democracy, Vol.29, No.2, 2018, pp. 128-142.

14 朱雲漢，《高思在雲：一個知識份子對二十一世紀的思考》，台北：遠見天下

文化，2015 年，頁 49。

15 Francis Fukuyama, The Patterns of History, Journal of Democracy, Vol. 23, No.1, 2012, pp.23-24.

16 洪瑞閔，〈極端化的法國？民族陣線的興與衰〉，《巴黎視野》，第34 期，頁 12。

二 、 開 發 中 國 家 的 民 主 治 理—民主制 度 無 法維 持

然 而 這 種 過 去 對 於 民 主 轉 型 的 典 範(transition paradigm)，

在 許 多 威 權 主 義 者 菁 英 眼 中 民 主 會 稀 釋 掉 他 們 的 權 力，因 此 不 採 用 民 主 體 制，而 使 得 這 些 國 家 處 在 灰 色 地 帶 的 泥 淖；而 在 民 主 國 家 中，政 治 制 度 開 始 出 現 無 法 滿 足 選 民 需 求 的 情 況，在 經 濟 上 資 本 主 義 無 法 找 出 避 免 金 融 波 動 的 方 法，國 內 的 問 題 無 法 有 效 解 決 而 削 弱 了 民 主 的 正 當 性，且 未 能 找 到 真 正 的 機 制 來 管 理 資 本 主 義 所 造 成 的 波 動¹⁷。

開 發 中 國 家 政 治 制 度 的 孱 弱 與 腐 敗 將 導 致 國 內 或 是 國 際 的 問 題，但 若 是 已 開 發 國 家 要 改 造 開 發 中 國 家 的 政 治 制 度 必 須 先 瞭 解 他 們 制 度 的 發 展 道 路¹⁸，然 而，發 展 是 一 個 複 雜 的 過 程 ， 可 以 分 為 兩 個 方 面，經 濟 上 的 發 展，這 是 出 於 生 產 力 的 穩 定 成 長，而 另 一 方 面 即 是 政 治 上 的 發 展，而 政 治 的 發 展 涉 及 三 個 面 向，國 家 建 制 是 否 具 備 有 一 個 中 央 集 權 的 力 量 可 以 在 國 家 領 土 內 部 執 行 合 法 性 的 暴 力，第 二 則 是 否 具 有 法 律 主 治，而 法 律 主 治 的 作 用 主 要 是 在 限 制 政 府 的 權 力 ， 最 後 則 是 民 主 問 責 機 制 ， 以 問 責 機 制 來 確 保 人 民 是 否 能 根 據 人 民 的 意 願 與 意 志 來 行 事 ， 但 能 同 時 在 這 面 發 展 的 國 家 甚 少，而 這 三 者 間 又 具 有 相 互 關 係 ， 若 國 家 能 以 制 定 法 律 的 方 式 保 護 企 業 不 受 政 府 的 干 涉，這 將 有 利 於 經 濟 成 長 並 有 助 於 中 產 階 級 的 增 加 ， 促 進 民 主 的 發 展¹⁹。

17 Francis Fukuyama, supra note 2, pp.4-7.

18 陳瑋鴻，〈從歷史終結到秩序的開端：福山新著《政治秩序的諸種起源》〉，《思

想》，第18 期，2011 年，頁 341。

19 Francis Fukuyama, Is There a Proper Sequence in Democratic Transitions? , Current History, Vol.110, 2011, p.308.

根 據 過 去 受 到 現 代 化 理 論 的 影 響，認 為 經 濟 上 的 發 展 將 帶

21 Joshua Kurlantzick, Democracy in Retreat: The Revolt of the Middle Class and the Worldwide Decline of Representative Government (New Haven: Yale University Press, 2013), p.77.

22 Seymour M. Lipset, Political Man (New York: Doubleday, 1960), p.51.

23 Francis Fukuyama, supra note 19, p.310.

24 Francis Fukuyama, supra note 2, p.17.

於 民 主 問 責 的 要 求²⁵。

國 家 的 本 質 在 於 建 立 一 個 能 在 特 定 領 土 內 具 有 合 法 壟 斷 權 力 的 建 制，包 含 軍 隊 與 警 察 等 強 制 性 機 構。而 在 具 有 自 由 民 主 的 國 家 建 制 上，國 家 可 以 透 過 法 律 與 問 責 來 加 以 限 制 國 家 建 制 的 權 力²⁶； 因 此 ， 建 立 一 個 有 效 的 政 治 建 制 ， 其 建 制 本 身 既 具 有 能 力，又 受 到 法 律 的 規 範，同 時 具有 可問 責性 的 政治 制度 ， 乃 是 至 關 重 要 的 事 。

從 政 治 秩 序 的 建 構 來 看，由 於 民 主 問 責 機 制 的 運 作 能 讓 人 民 認 可 民 選 政 府，從 而 使 政 府 具 有 正 當 性，並 願 意 接 受 政 府 的 權 威。然 而，福 山 認 為，民 主 之 所 以 出 現 挫 敗，問 題 在 於 政 府 的 執 行²⁷， 也 就 是 國 家 職 能 不 佳 所 導 致 。