第三章 我國行政程序諮詢及提供資訊義務
第一節 國家於行政程序法之程序義務
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第三章 我國行政程序諮詢及提供資訊義務
本章從學理上對行政程序最低要求的探討出發，並就目前行政程序法中規定 行政機關之程序義務，其規範目的、具體類型及其違反效果作分別說明，藉以突 顯出我國行政程序法制發展主要朝向對人民提供資訊為重心之意旨。將一般行政 程序法為總論性整體觀察後，進而從國家與人民間於社會給付行政程序的建構關 係，說明課予國家為諮詢及提供資訊義務之正當性依據，結合社會法相關原理原 則與資訊提供之關聯性加以論述後，就我國現行社會法個別專門法規中，涉及諮 詢和提供資訊義務之規範內容以及目前行政實務上運作情形作分析，藉以思索行 政機關對特定個人為諮詢和提供資訊義務之建構，係為我國目前行政程序相關法 制規範上未予關注之處。
第一節 國家於行政程序法之程序義務
第一項 行政程序義務規範架構
行政法法典化的提出於我國法制建置之初，於行政實務以及學理上引發相當 多的爭議1，在社會的氛圍之下促成了行政程序法的制訂，主要係由學者所主導，
融合德國、美國以及日本等國的立法制度為規範內容2。整體立法架構上，採行 了實體法及程序法混合規範模式，不同於美國法制，主要係受德國立法例所影響，
將行政法之原理原則納入規範3。條文之規範內容劃分為三大部分，包含將單純 學理予以法典化、行政行為程序導引規定以及行政行為之實體規範4。其中涉及
1 行政法程序法立法當時法典化之討論，參見翁岳生，論西德一九六三年行政手續法草案，收於：
行政法與現代法治國家，1990 年 9 月，頁 186-188；林紀東，行政法之法典立法問題，法學叢 刊，5 期，1957 年，頁 27。
2 行政程序法之立法過程及特色評析，參見陳愛娥，我國行政程序法立法過程之幾個特色，月旦 法學雜誌，50 期，1999 年 7 月，頁 34-40。
3 由於同時納入實體及一般原理原則之規範方式，乃產生我國行政程序法究竟為「行政程序」法 或「行政法總則」於定位上之爭議。陳愛娥教授對於是否所有涉及行政法總則之關爭議，均可 期待於一部行政程序法中加以解決，抱持著質疑的看法。李建良、李惠宗、林三欽、林合民、
陳春生、陳愛娥、黃啟禎等合著，行政法入門，2 版，2004 年 5 月，頁 334-336。
4 葉俊榮，面對行政程序法─轉型臺灣的程序建置，2 版，2010 年 3 月，頁 98。
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行政程序導引的規定，除了規定在行政程序法第 1 章總則外，並就個別型式化之 行政行為，為不同密度之程序規範內容。
第二項 行政程序義務種類
第一款 程序義務建構之最低要求
憲法正當行政程序之形塑核心內涵，係以人民作為程序主體前提下，因應不 同基本權侵害類型及國家行為本質上差異予以類型化之不同要求，具有指導、匡 輔法律層次程序建構之作用5。法律層次之行政程序，其具體內容建構，係由立 法者經利益衡量後予以明文規定。對此，立法者固然具有優先決定空間，然在憲 法之程序基本權保障的誡命，關於具體化於法律層次之行政程序基本規範要求，
學理上自不同觀點提出行政程序建構之具體內涵，彙整如下：
湯德宗教授自憲法正當法律程序要求之內涵推導，認為行政程序及訴訟上正 當程序之內容包含十項要素：1.行政機關擬採取之行動及其理由告知；2.人民擁 有反駁擬議行動之機會；3.人民聲明證據之權；4.享有獲悉不利證據之權；5.詰 問對造證人之權；6.行政機關須完全依照證據作成決定；7.選任辯護人之權；8.
法庭應就提出之證據作成筆錄；9.法庭應以書面載明事實及以及 10.裁決之理由 告知等6。
葉俊榮教授則指出，傳統正當法律程序之內容不易確定，應自「人性尊嚴」
為出發點，正當法律程序要求即在於，與人民權益有關之事項，人民作為程序主 體有被徵詢、聆聽及告知理由之權。判斷具體的程序是否正當，應兼採利益衡量 及人性尊嚴之觀點決定。最低程度之程序保障，應以行政程序聽證為核心內涵出 發，提出類似於司法程序之十大基本要求：1.公正之裁決機關；2.對所擬採取之 行動為預先告知，並提供論理基礎；3.有陳述意見表示系爭行動不應採行之機會；
4.提出證據及要求傳喚證人之權利；5.知悉不利證據之權利；6.交叉詢問相對證
5 湯德宗，論憲法上的正當法律程序保障，收於：行政程序法論，2 版，2003 年 10 月，頁 200-201。
6 湯德宗，同上註，頁 199-200。
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人之權利；7.完全呈現之證據裁決；8.請律師之權利；9.裁決機關依證據作成書 面紀錄；10.裁決機關以書面敘明事實與理由作成裁決7。陳愛娥教授亦指出，行 政決定之程序要求為何，立法者於行政權有效行使與基本權維護間，享有一定程 度之審酌空間。若從人性尊嚴之觀點，提出資訊請求權、採取立場之權以及受適 當考量權所共同建構「聽證權」，則屬最低程序之要求8。
許宗力教授認為於行政程序上具體落實之內容應包含：1.公正之裁決機關，
必要時組成多元委員會；2.預先告知所擬將採取對其不利之行動，所根據之法律 事實及理由；3.當事人有陳述意見請求辯明之機會；4.閱覽卷宗之權利；5.請求 召開、參與公聽會之權利；6.提出證據及要求傳喚證人權利；7.對機關指定之人 員、證人、鑑定人、其他當事人及其代理人詢問之權利；8.請求依證據裁決之權 利；9.聘請代理人或輔佐人之權利；10.作成之裁決須附理由；11.參與決定的權 利；12.甚至請求舉辦、參與公民投票之權利。許教授進一步指出，如何排列其 先後之問題，則須透過衡量個案當中，所涉及之基本權種類、對於基本權干涉程 度之強弱、侵害基本權範圍之大小，以及造成實害之風險大小、行政自主決定空 間之大小，同時須考量權力分立對於憲法權限秩序分配問題綜合判斷，並不否認 此種操作結果於個案之認定上，存在相當大不確定因素存在9。黃錦堂教授亦認 為程序之建構，應取向系爭案件中人民基本權受侵害之態樣，程序建構最低要求 包含：1.行政機關必須依法組織、行政機關適時提供必要之資訊，充分溝通(當事 人陳述意見或聽證之權利)；2.行政決定附具理由，且行政機關原則上不得對當事 人之一造為片面接觸，並要求 3.人員迴避制度之遵守10。
李建良教授則認程序至少應具備：1.行政措施若涉及人民基本權利者，於執 行之前，應告知人民所欲採行之行為內容，使人民有表示意見機會的「告知義務」；
7 葉俊榮，環境行政之正當法律程序，1993 年 4 月，頁 80-81。
8 陳愛娥，正當法律程序與人權之保障─以我國法為中心，憲政時代，29 卷 3 期，2004 年 1 月，
頁 384-385。
9 許宗力，基本權程序保障功能之最新發展─評司法院釋字第 488 號解釋，月旦法學雜誌，54 期，
1999 年 11 月，頁 156。
10 黃錦堂，行政程序法理念與重要釋義問題之研究，收於：當代公法新論(中)，翁岳生教授七秩 祝壽論文集，2002 年 7 月，頁 377。
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2.於決定作成前，給予人民表達意見之「聽取意見義務」，以及 3.行政機關須以 公平方式作成決定之「公正裁決義務」11。
蕭文生教授認為具體程序類型決定所考量的要素，包含：1.程序參與者範圍 的界定；2.程序參與者的主體地位：須程序參與人能自己或透過代理人的方式主 張本身之權益；3.程序參與者間完全不受扭曲的資訊交流：蓋程序公正取決於資 訊之公開，包含決定過程中所涉及的事實、評價及意見宣示等，並同時強調，除 了人民自行須善盡提供資訊義務外，國家亦有透過程序提供人民必要資訊義務；
4.法規中規定適當的時間，避免人民權利行使或貫徹受到阻礙等12。
綜上，學理上大多肯認立法者對於行政程序行為之內容形塑享有廣大的形成 空間，然避免憲法正當行政程序要求、人性尊嚴及基本權保障等憲法誡命被架空，
故嘗試對於行政程序之具體內容界定出最低要求。共通類型包含：裁決機關本身 需公平公正、人民有表示意見之機會以及告知決定作成之理由等。另外，從程序 公正的觀點，強調當事人有請求相關資訊之權利，要求行政機關適時提供必要資 訊之義務。
第二款 行政程序法規範義務類型
現行行政程序法之程序指導理念，係依循行政程序法第 1 條所揭櫫，以確保 依法行政原則之落實，並保障人民權益、提高行政效能為本法之立法目的，要求 行政行為應依循公正、公開及民主之程序，依此建構行政機關行政程序法義務之 內涵13。學理上從正當法律程序之要求，以及行政程序法第 1 條所揭示之立法目
11 李建良，析論司法院大法官釋字第四九一號解釋，台灣本土法學雜誌，10 期，2000 年 5 月，
頁 58。
12 蕭文生，自程序、組織與救濟觀點論基本權利之保障，2000 年 12 月，頁 24-27。
13 將學理上與現行行政程序法規定行政機關應踐行之義務作彙整，可導出行政程序法建置之四 大原則：即民主深化原則、依法行政原則、人民權益保障原則及提高行政效能原則。除此之 外，學說上認為於社會法治國原則下，行政任務之變遷，產生了立法、行政與司法權力互動 上的改變，故權力分立原則，亦需屬行政程序法建置上之重要未明文之原則。參見：湯德宗，
論行政程序法的立法目的，收於：行政程序法論，2 版，2003 年 10 月，頁 51-83。亦有學者 認為我國行政程序法之立法目的僅及於保障人民權益、提高行政效能，以及增進人民對於行
論行政程序法的立法目的，收於：行政程序法論，2 版，2003 年 10 月，頁 51-83。亦有學者 認為我國行政程序法之立法目的僅及於保障人民權益、提高行政效能，以及增進人民對於行