第二章 國家正當行政程序之憲法定位
第二節 正當法律程序於憲法定位
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
28
此外，大法官對於程序具體類型之合憲性審認，一再強調立法者應視所涉基 本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合適性、
有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量。然而，針對特定程序內容，
例如口頭或書面聽證具體應衡量決定之要素，除將限制人民的財產權及居住自由 等基本權性質納入考量外，似乎並未就程序類型與其衡量要素之間的關聯性程度 作說明。以下從探求正當法律程序於學理上之闡釋，以及外國法制發展所揭示的 內涵，以釐清相關疑義。
第二節 正當法律程序於憲法定位
第一項 正當法律程序依據爭議
正當法律程序於憲法上依據，學理上指出，我國雖無正當法律程序之明文，
惟自司法院釋字第 384 號解釋以降26，憲法第 8 條關於人身自由之保障以涵蓋正 當法律程序之內涵，得以類推適用至其他領域27。孫森焱大法官於司法院釋字第 418 號之協同意見書中，提及正當法律程序之概念係源自於英國，而後由美國透 過實務，將美國聯邦憲法之正當法律程序條款加以具體落實。並未對正當法律程 序條款於我國是否與美國法制同視表達其看法。湯德宗大法官於司法院釋字第 709 號解釋提出之協同暨部分不同意見書中，認為我國憲法上正當法律程序等同 於美國法上之程序正當與實質正當。同號解釋，由蘇永欽大法官所提出之一部不 同意見書中，則認為司法院釋字第 384 號解釋係參考美國實務所引進，係屬與比 例原則內涵有相當重疊的廣義正當程序概念，所謂「實質正當法律程序」已被限 縮回歸由我國比例原則檢驗。
26 司法院釋字第 384 號解釋：「凡限制人民身體自由之處置，不問其是否屬於刑事被告之身分，
國家機關所依據之程序，須以法律規定，其內容更須實質正當，並符合憲法第二十三條所定 相關之條件。」
27 林明鏘，人身自由予羈押權，憲政時代，21 卷 2 期，1995 年 10 月，頁 9。林教授認為憲法第 8 條所指涉之法定程序，非僅只狹義之形式訴訟上程序，並涵蓋剝奪人民生命、自由之程序法 及實體法皆須正當。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
29
鑒於正當法律程序概念內涵及釋憲實務操作於行政領域的闡釋，以及國內多 有論者從美國法制規範角度，作為法制借鏡之論述基礎28，且多號解釋中個別大 法官意見書常將其運作方式與美國互相比擬。本文以下對於美國法制上正當法律 概念之內涵說明後，就美國法院實務上，將正當法律程序落實於社會行政程序中 之特殊考量及實踐情形作介紹，並就國家告知義務之踐行方式及內容於社會行政 事務之運作情形作觀察，將學理上對美國法於我國憲法正當法律程序之定位予以 釐清。
第二項 美國法正當法律程序發展背景及內涵
第一款
正當法律程序概念
正當法律程序之概念係起源於英國普通法( common law )之發展，而後由美 國法制所繼受，起初美國法院在闡釋正當法律程序之意涵時，仍依循傳統英國法 上關於正當法律概念的理解。不同於英國法上將正當法律程序委由普通法發展，
於 1791 年美國聯邦憲法權利憲章增定時，將正當法律程序條款明文規定於美國 聯邦憲法第 5 條增修條文，並於南北戰爭後增訂第 14 條增修條文。其內容為：
任何人不應於未經正當法律程序，被剝奪生命( life)、自由( liberty )及財產 ( property )29。美國聯邦憲法增修條文第 5 條規定，適用於聯邦政府之法律和行 為；增修條文第 14 條則擴及於所有州均受限制。除了國家的立法及司法行為外，
並及於行政行為亦受正當法律程序之要求30。
美國法上將正當法律程序區分為，實體正當程序( Substantive due process )31
28 蔡進良，行政程序中之正當法律程序─憲法規範論，政治大學法律學研究所碩士論文，2003 年；劉嘉雯，行政處分正當法律程序之研究─美國法制對我國的啟示，中原大學財經法律研 究所碩士論文，2004 年。
29 U. S. CONST. amend. V & XIV,原文為：No person….shall be deprived of life, property, liberty, without due process of law; Nor shall amy State deprive any person of life, liberty, or property, without due process of law.
30 JERRY L. MASHAW, DUE PROCESS IN THE ADMINISTRATIVE STATE (1985) at 1-2; Jerry Mashaw, The Supreme Court's Due Process Calculus for Administrative Adjudication: Three Factors in Search of a 'Theory of Value, 44 U. CHI. L. REV. 28 (1976).
31 我國學理上亦有將 Substantive due process 譯成實質正當程序，惟就美國法對其具體內涵之闡 釋作觀察，係著重在憲法未明文之實體權利的肯認，同時避免與程序正當與否之實質正當要
‧
與程序上之正當程序( Procedural due process )。實體正當程序係指，涉及某些本 質上屬於基礎權利，然未明文規定於美國聯邦憲法之非列舉權利( unenumerated rights )，透過實體正當程序之概念擴及受保障32，例如美國聯邦最高法院提及隱 史傳統( historical tradition ) : 以歷史和傳統之原始根源( deeply rooted )所肯認的權利為限；合 理判斷( reasoned judgment )：容許法院將憲法未列舉的權利，由政治道德哲學以及發展國家的 價值( evolving national values )發展的觀點，各理論之內涵涉及到法院所扮演之地位角色。相 關判決及其理論內容，See Daniel O. Conkle, Three Theories of Substantive Due Process, 2006. 8 5 N.C. L. Rev. 63, 130-133 (2006). Emerging Legal Issues, 74 Yale L. J. 1245, 1255 (1965).
37 Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254, 260-265 (1970).
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
31
憲法正當法律程序之保障。後來在 Mathews v. Eldridge 案中38，多數意見提出程 序正當與否之判斷，係採利益衡量模式。除將私人利益受到政府行為之影響程度、
利益在程序中被錯誤地剝奪的風險，以及因任何額外或替代的程序之保障，可能 產生的利益價值納入審酌外，同時考量政府的利益，包括因為額外或替代的程序 所帶來的行政成本或行政負擔及功能之減損等，係奠定社會給付行政領域，亦受 憲法上正當法律保障之論理基礎。此外，在 Board of Regents of State Colleges v.
Roth 一案中39，法院明確將憲法上財產概念從傳統特權/權利二分法，擴及於有利 益( entitlement )或法律上受保障的利益( legitimate claim of entitlement )。當國家 相關的法律規定個人有權利主張給付時，人民即產生預期該給付不被恣意剝奪或 終止的財產利益，同樣受到憲法正當法律程序保障。換言之，憲法上財產權保障 之內涵，需經由聯邦或州法相關法規予以形塑，立法者對於財產之概念內涵亦享 有決定空間，然若立法將之界定為財產內涵，即屬憲法上正當法律程序保障之財 產涵蓋範圍，須受正當法律程序之檢視40。而在 Gregory v. Town of Pittsfield 案中
41，法院強調人民主張內容不得僅是抽象、單方面的預期該給付。
美國法制上關於程序「正當性」與否之判斷，最早係採行歷史的判斷模式 ( historical approach )，對立憲者之主觀意圖加以解釋。後來則採行當代公正本質 之角度進行推導，藉由美國聯邦憲法法院於案件中，透過判決逐漸形塑出的「涵 括」及「排除」的過程加以類型化42。現今則主要採行「利益衡量模式」( balancing tests )判斷，其內涵為，應提供受領給付者的程序正當到何種程度，受到其可能
「遭受重大損害」之程度所影響，以及受領給付者之利益是否大於政府裁決之利 益而定。包含被政府影響私人利益、基於該利益所適用之程序被錯誤剝奪之風險，
38 Mathews v. Eldridge, 424 U.S. 319, 333-349 (1976).
39 Board of Regents of State Colleges v. Roth, 408 U.S. 564 (1972). 本案涉及決定對公立學校教師 續聘與否時，是否須通知的疑義。本案中特別提及，在美國法上，財產利益的內容範圍認定，
非直接來自於美國憲法，而是藉由州法、規則等加以界定。
40 Cleveland Board of Education v. Loudermill, 470 U.S. 532 (1985). 一案中，涉及州法對於臨時教 師聘用規定，有無受憲法上正當法律程序保障之疑義。美國聯邦最高法院於本案中，明白指 出憲法上之財產權概念，係由立法者透過州法規予以具體化，對於財產權之概念內涵並享有 廣泛之界定空間。然而一旦界定為受法律所保護之財產權利益，即有憲法上正當法律程序之 適用，而必須受法院檢視。
41 Gregory v. Town of Pittsfield, 479 A.2d 1304 (1984).
42 葉俊榮，環境行政之正當法律程序，2001 年，頁 24-28。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
32
以及附加或替代程序擔保的可能價值，並將政府利益，以及附加或替代程序可能 伴隨財政或與行政上的負擔均納入考量43。
美國實務發展程序正當之主要類型，包含事前通知和聽證( prior notice and hearing )、司法類型聽證( trial-type hearings )、公正作成決定( an impartial decisionmaker )和尋求律師協助的權利( right to counsel )等44。就聽證程序而言，
在涉及訴訟程序的事件中，美國聯邦最高法院曾於許多案件中指出，人民有機會 被聽見是程序之最低要求，且聽證必須以及時且有效的方式為之45。受領人於給 付終止前，享有受到及時、適當且詳細原因的告知、面對不利證人以口頭表達其 的論點及對於不利證據為有效防禦的機會。
美國法上對於正當法律程序之闡釋，在社會福利給付案件中，已大多明白肯 認對於特定人民為給付終止前，應行聽證程序受到正當法律程序保障。此外，就 美國法上發展具體之程序內容觀察，目的大多在於，一方面確保行政機關之決定 過程公正，同時透過行政主體對人民相關權利義務及事實之告知，以及律師之協 助等，使人民得以知悉相關權利義務，進一步決定權利行使的方向。
第二款 正當法律程序於社會給付領域之具體案件
承前所述，行政領域之正當法律程序要求，於美國法上強調在社會福利領域 中，特別著重在行政部門於作成決定時，踐行聽證程序之正當性檢視。然而，在 具體個案中，如何說明聽證程序在社會領域中之特殊需求，以及社會行政領域和 程序要求間之關聯性，則有必要進一步探求。此外，美國法院實務運作上，關於
43 See Patrick M. McFadden, The Balancing Test, 29 B.C.L. Rev. 596-600 (1988). 文中指出許多納入 利益衡量的判斷參數，早期由美國法院實務上發展出三種模式之統一標準，包含事實衡量 ( Fact-Balancing )、規則衡量( Rule-balancing )和結果衡量( Result-balancing )，然其單一要素之
43 See Patrick M. McFadden, The Balancing Test, 29 B.C.L. Rev. 596-600 (1988). 文中指出許多納入 利益衡量的判斷參數，早期由美國法院實務上發展出三種模式之統一標準，包含事實衡量 ( Fact-Balancing )、規則衡量( Rule-balancing )和結果衡量( Result-balancing )，然其單一要素之