第一章 緒論
第四節 相關用語界定
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第二項 文獻分析法
法規經由立法者制定後，需透過行政機關之執行及司法者透過審判實務等予 以具體落實。行政及法院實務對於法規具體落實之運作情形，為觀察一國法制發 展脈絡之主要方式。對於制度運作產生之缺失及改革方向，學理上從不同的角度 結合我國既有的法制背景，檢討問題的產生及提出適當之解決模式。據此，本文 從觀察近年來行政實務上以既有法制面臨新興行政領域所產生的挑戰，對於司法 審判實務將法規具體化之運作情形，結合學理所提出之文獻，自不同探討層面加 以分析。藉以導引出我國行政程序法制相關規範，於社會給付行政領域上可能忽 略之思維層面，提出可能的解決方式。
第四節 相關用語界定
社會法概念範圍界定，國內學說上借鏡德國學理上從早期三分法演變至今8， 依其是否有預存保障關係、其有無要求對價及是否具有因性，將社會法劃分為四 大支柱9：即以社會預護( soziale Vorsorge )、社會補償( soziale Entschädigung )、
社會救助( soziale Hilfe ) 及社會促進( soziale Förderung )10。目前學理上多採行四 大支柱之劃分方式，大致上能涵蓋目前我國既有之社會相關法制11 (參見表〈1〉 )，
以下本文所提及之社會法，即在此概念基礎下進行論述。
「給付行政」( Leistungsverwaltung )之內涵為何，學理上自不同面向角度予
8 H. F. Zacher, Einführung in das Soyialrecht der Bundesrepublik Deutschland, 3. Aufl., 1985, S. 20 ff.
社會法分類於德國法制上之演變，參見郭明政，社會安全制度與社會法，2007 年，頁 123-133。
9 B. Schulin/ G. Igl, Sozialrecht, 7. Aufl., 2002, Kap. 1 Rn. 77 ff.
10 此種區分，係立於觀察個別行政給付之法制度體系間背後所建置架構理念，歸納出其間的關 聯性後予以類型化，將有待檢驗之規範加以定位後，於平等原則及體系性之要求下，檢視系 爭規範所應有之制度性特徵。而該劃分不僅有助於概念理解上之明確化，更進一步有助於釐 清制度架構之基礎理念及財政方針上之作用，係屬一種實質上的區分標準，並有助於確保個 別制度間之形塑於整體制度下符合基本要求。張桐銳，老年民福利津貼制度之檢討，世新法 學，5 卷 2 期，2012 年 6 月，頁 17-18；蔡維音，社會國之法理基礎，2001 年 4 月，頁 105。
11 張桐銳教授說明該分類方式，可能產生現有的類型概念無法涵蓋所有社會給付法規之疑慮。
其中，社會救助、社會保險及社會補償均相當具體，而社會促進不僅概念籠統，其所連結制 度之效果亦不明確，雖然可成為「收容性之概念」，但由於該概念所負載資訊有限，可能產生 於歸類或定位後僅具有低度說明能力之困境。惟張教授者並不否定該制度定位本身所能發揮 論述上之實效性。張桐銳，同前註，頁 18-19。
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以定義。有以著重生存照顧發展並結合現代合作行政國家下私人亦為給付行為主 體，以描述性方式界定：給付行政係指行政機關相對於人民之關係，不僅為傳統 上的干涉或侵害其自由權利的形式，同時亦有可能經由金錢或服務，提供人民生 活必需的照顧12。詳言之，給付行政係指行政機關採取照顧社會成員的生存機會 與改善其生活的行動，透過給付行政給予保障，有助於社會成員追尋其利益，包 含基本生活照顧、社會行政以及補助性質的促進行政提供13。然由於現代國家從 給付國家轉變成為擔保國家之角色變遷，生存照顧之擔負責任大多轉移由私人承 擔，國家改採引導、管制以及監督等措施，確保所提供服務及相關物資如同己所 供應之保障國家角色14。
另有從行政任務本身內容觀察，以類型化的方式加以區分者15，包含：一、
供給行政( Vorsorgeverwaltung )：在於提供人民日常生活所不可或缺之工業或技 術性服務16；二、社會行政( Sozialverwaltung )：提供人民社會生活保障之行政17及 三、助長行政( Förderungsverwaltung )：經由特殊目的所制定之社會、經濟或文 化政策，目的為改善個人生計所採行之相關行政措施18。依其給付方式，可區分 為金錢給付、物質給付以及勞務給付。
本文認為社會行政領域之範圍理解，會伴隨者立法者對於社會制度形塑之變 動而呈現不同態樣及內涵。就類型化之劃分方式而言，須先解決分類上內涵概念 定義，且行政任務本身經常同時具有多項特質，可能導致劃分歸類困難。從生存 照顧概念的提出，具有突顯其與傳統侵益行政著重於防禦面向的對抗功能有所迥
12 陳春生，給付行政，月旦法學教室，4 期，2003 年 2 月，頁 38。主要承續第二次大戰前德國 學者 E. Forstoff 所提出的「生存照顧」( Daseinvorsorger ) 概念加以闡釋，於戰後其定義逐漸 放寬，包含「行政對於國民之所有給付」、「對於所有的人或依客觀要件所得確定一定範圍之 人，使其享有受益給付而由行政所為者」。關於生存照顧之概念演變於德國法制上之發展，參 見沈政雄，現代給付行政之行為形式與法律關係-以社會保障給付為中心，政治大學法律學研 究所博士論文，2007 年，頁 29-33。
13 E. Schmidt-Aβmann 著，孫迺翊譯，行政法總論作為秩序理念─行政法體系建構的基礎與任務，
2009 年 10 月，頁 183。
14 詹鎮榮，生存照顧，收於：民營化法與管制革新，2005 年 9 月，頁 279。
15 城仲模，二十一世紀行政法學發展之新趨勢，收於：行政命令與行政處罰及行政爭訟之比較 研究，台灣行政法學會編，2001 年 12 月，頁 35-36。
16 或稱設施行政，包含衛生、交通、文化、教育、電信行政等公共設施之提供。
17 即前述社會預護、社會補償、社會救助及社會促進等社會法領域類型。
18 例如國家對特定私人所提供之經濟補助金或對特定學術領域之獎助金等。
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異，惟其內涵過於抽象，容易隨者參與行政任務之作成，以及執行主體之關係變 動而需作重新定義。從而，本文採行將社會給付行政以特徵描述性的方式加以界 定：社會給付行政之概念，係指於社會法領域中，為達成行政任務，以積極提供 金錢、物質或服務照顧等方式，給付實施主體可為國家或私人，其目的不再侷限 於生存照顧，毋寧隨各個社會安全領域所欲達成行政任務隨之調整，主要目標在 於達成協助人民自立，所從事各種行政行為活動均屬之19。
※表〈1〉：社會法體系分類 - 我國相關主要社會法規表
社會預護 社會保險：全民健康保險法、勞工保險條例、就業保險法、農民健 康保險條例、公教人員保險法、國民年金法。
退休法規：公務人員退休法、公務人員撫卹法、學校教職員退休條 例、學校教職員撫卹條例、勞工保險退休金條例。
社會救助 社會救助法、特殊家庭境遇扶助條例。
社會補償 傳染病防治法、犯罪被害人保護法。
社會促進 兒童及少年福利法、老人福利法、老年農民福利津貼暫行條例、身心 障礙者權益保障法、住宅法、就業服務法、職業訓練法。
●本表為作者自行整理20
19 給付行政具有雙重意義，就給付之實質而言，給付行政乃行政之目的；就給付之方法而言，
給付行政乃行政之手段。對於給付行政與侵益行政區分困難及概念提出之必要性，學理上多 有爭議，然就我國行政法相關法規，以及司法院釋憲實務中多號釋字仍多將其作區分，主要 涉及法律保留之密度要求、行政裁量空間之範圍大小以及行政領域之合法性控制及司法審查 密度等區分上之實益。相關討論，可參見陳敏，行政法總論，8 版，2013 年 9 月，頁 14-16；
吳庚，行政法之理論與實用，增訂 12 版，2012 年 10 月，頁 18-20；陳春生，( 註 12 )，頁 40。
20 相關分類基準主要參考：郭明政主編，社會法─社會安全法規彙編，2009 年 3 月。
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