第六章 國家諮詢及提供資訊義務於我國法制建構
第一節 諮詢及提供資訊義務依據及內涵
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第六章 國家諮詢及提供資訊義務於我國法制建構
第一節 諮詢及提供資訊義務依據及內涵
近年來，我國學理借鏡外國法制不同建構行政法方式之背景理念，嘗試解決 國內傳統公法制度架構面臨釋義學及方法論上產生的問題。除了對國家行政行為 形式轉向關注非正式行為發展外，在國家資訊透明化和程序的要求方面，無論政 府機關間之資訊傳遞或國家與人民間之資訊公開和保護，在程序建構及組織制度 面上，對於既有的行政程序法制度概念基礎重新作檢視。具體展現在法制之運作 層面觀察，除了釋憲實務著重在正當法律程序的闡釋外，行政法規範上，要求行 政機關踐行相關程序義務，並就國家對於一般不特定大眾為提供資訊，以政府資 訊公開法予以法制化。然而，對於特定個別人民為諮詢或提供資訊於行政法制上 如何為初步規範，並因應不同行政領域之特殊性為規範上更細緻的考量，係為我 國法制發展亟需考量之議題。
本章係以行政機關對特定個人於行政程序中，諮詢與提供資訊義務於我國法 制建構作為討論主軸，綜合國內外法制架構，探討該義務於憲法及法律層次之法 理依據，並就具體諮詢及提供資訊義務的規範事項內容提出建議。就違反該程序 義務的法律效果，則著重在探討地位回復請求權於我國既有國家責任制度之定位，
將地位回復請求權之依據、要件及救濟方式作說明後，從我國實務運作上面臨的 問題及具體個案的爭議作觀察，就法院判斷國家違反該義務與否的參酌要素，以 及地位回復請求權於個案中的具體操作，並從個案爭議中對於我國社會給付行政 之具體法制規範方向提出建議。
第一項 行政程序協助義務建構基礎
第一款 憲法行政程序基本權落實
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我國憲政發展脈絡下，即便憲法上未有正當法律程序之明文，惟就釋憲實務 對於正當行政法律程序概念內涵之闡釋，學理上借鏡同樣未有正當法律程序明文 之德國法制，無論係透過基本權功能的發展，或提出程序基本權概念等作觀察，
行政程序受到憲法檢視，已成為我國法制運作上重要的探討層面。其中，司法院 釋字第 709 號解釋文中，明白提及憲法要求正當行政程序的概念，多號解釋亦一 再強調，透過特定客觀程序內容的建構，以及確保人民主觀上對其於行政程序之 權利義務行使有知悉可能性，係為行政程序正當要求之具體內容的形塑方向。無 論是程序開啟前後之合法送達，或是程序進行中聽證程序之要求，從國家不同行 為本質結合對於人民基本權影響之內容及程度，逐步拓展我國行政正當法律程序 於憲法上應有之定位及內涵。除憲法明文規定的權利得作為人民主張行政程序保 障之依據外，當無法援引憲法明文規定的權利作為依據時，本文認為，憲法第 22 條規定，得作為人民主張行政程序基本權保障之具體依據。蓋透過憲法第 22 條之補遺性權利功能，程序基本權之主張不僅侷限於司法或對行政行為事後權利 救濟，而涵蓋行政程序各階段，及至所有國家行為均受到正當法律程序檢視。
此外，我國未有正當法律程序之明文，又美國法制上對於實體程序與我國既 有憲政規範及運作方式上的差異，以及目前我國釋憲實務運作上，除了憲法所明 文程序權利保障外，於具體釋憲爭議中，大多採行如同德國法制上，從憲法上個 別基本權之客觀功能，推導出程序檢視之正當性要求。然而，在另外一方面，從 個別大法官意見書中多次將我國正當法律程序的概念內涵，與美國法制相互比擬，
且就我國釋憲實務對之運作內涵觀察，與美國法上程序正當之運作內涵相同。對 此，本文認為，憲法上行政程序基本權之依據及其具體內涵之形塑，及至相關法 制之建構，應可借鏡德國相關法制上的發展，作為主要的思考脈絡外，針對行政 程序基本權內容的形塑，亦可參酌美國法制對程序權利之具體內涵所為的闡釋，
並就歐盟對於良好行政概念所建構之程序具體類型，作為我國憲法並未將正當法 律程序明文規定的前提下，未來對行政程序基本權之內涵，進一步具體化及細緻 化之法制借鏡對象。
行政程序基本權的發展，有助於跳脫實體權利之附屬性，並有促使達到最低
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程序保障功能的作用。以社會給付行政領域為例，司法院釋字第 681 號陳新民大 法官不同意見書中，明白提及立法者對於社會權之形塑，亦受憲法正當程序檢視 之意旨。然而，我國學理及釋憲實務運作上，對於人民得直接援引憲法所明文特 定的權利作為社會權主張之依據，現今仍採限制性保留肯認的態度1。目前釋憲 實務運作上，僅就憲法上明文實體權利作為依據，併同就行政程序正當與否為檢 視的方式，可能發生人民在社會給付行政領域當中，因無實體權利可作為憑據，
而不受憲法正當行政程序保障之疑義。對此，在肯認行政程序基本權具有憲法位 階的前提下，涉及社會行政領域之行政程序權利於憲法上之主張依據，必須加以 類型化：當涉及對於人民之人身自由的限制或剝奪，得援引憲法第 8 條人身自由 之保障為依據；訴訟基本權之司法救濟事項，以憲法第 16 條之訴訟權保障作為 主張基礎；亦得以該社會權受到憲法保障之權利為主張依據，就該行政程序形塑 正當與否併受檢視，例如援引憲法第 15 條生存權、財產權之保障作為依據；此 外，當系爭社會權已由立法者透過法律明文，雖然無法直接援用憲法上明文列舉 之相關權利作為主張依據，就該行政程序之正當與否，人民仍得援引憲法第 22 條規定，透過主張行政程序基本權之保障的方式加以檢視。在我國現行於法律層 次之社會權多有明文規範的情況下，可透過以程序基本權作為援引依據檢驗的方 式，以解決人民因無憲法上實體權利作為保障依據時，可能發生於社會給付領域 中，人民行政程序基本權利之保障，逸脫司法審查的疑義。
形塑行政程序權利內容之審查判斷要素，多號司法院解釋一再強調，應視所 涉基本權之種類、限制之強度及範圍、所欲追求之公共利益、決定機關之功能合 適性、有無替代程序或各項可能程序之成本等因素綜合考量。此與美國法院實務 上對社會行政之正當法律程序檢視，涉及聽證程序之方式決定之考量要素，包含 系爭給付對於給付請求權人之影響、行政部門作成錯誤決定之風險大小以及分析 政府之利益，作為一般性的衡量標準相當。此外，美國法上在具體案件爭議中，
1 為解決司法面臨社會給付事項審查之侷限問題，學理上提出，透過課予立法者對於法律層次之 社會權形塑，負擔說理義務之程序事項進行檢驗，以平衡司法者與立法者對社會權形成審查之 正當性，偋除破壞憲法上權力分立原則之疑義。參見孫迺翊，社會給付權利之憲法保障與社會 政策之形成空間：以德國聯邦憲法法院關於年金財產權保障及最低生存權保障之判決為中心，
臺大法學論叢，41 卷 2 期，2012 年 6 月，頁 454-472。
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並將系爭個案中，人民所請領社會給付之本質、該程序所欲獲致達成之目的，以 及立法者規定請領資格之要件，係涉及專業之客觀事項，或係著重於主觀個人情 況之表達等納入判斷。當涉及告知個別人民特定權利義務事項之檢視時，同樣透 過考量系爭給付對於人民權利影響大小，以及公私利益進行衡量之判準，說明行 政部門應告知人民的具體內容等，應可作為我國釋憲實務形塑行政程序基本權之 具體內容，以及進一步檢視告知特定事項，其程序正當性與否之重要說理要素。
就確保人民主觀上知悉相關權利之程序內涵而言，釋憲實務於具體爭議中提 及，對於不特定多數人民，要求行政機關於頒布相關法規命令之前，須踐行一般 性公告周知的程序；對於特定多數人，就聽證程序之方式及其內容作檢視；對特 定個別人民之正當法律程序方面，則檢視相關訴訟文件之送達方式及期間規範上 之合理性，同時肯認利害關係人，享有要求國家提供資訊之權利。本文認為，在 形塑對特定人民程序基本權保障之具體內涵，應同時考量在社會國原則下，除透 過立法對相關實體權利之保障，以消弭人民間存在的不平等外，更應特別強調在 國家提供給付的過程中，對個別人民於行政程序上提供協助之圖像作思考。此與 我國個別大法官意見書中以及學理上，將聽證權之具體內涵，擴及於人民資訊請 求權之保障，以及將人民獲悉行使權利之資訊權，界定為正當行政程序最低保障 的一環，係揭示相同意旨。同時，在具有整合人權法典性質之歐洲聯盟基本權利 憲章中，明白肯認人民享有良好行政之「權利」，其具體內涵要求歐盟機構、主 體以及各會員國為人民一般性的提供資訊外，並包含對個別人民提供資訊的權利，
均說明對於個別人民提供資訊，足資作為未來我國釋憲實務運作上，將行政程序
均說明對於個別人民提供資訊，足資作為未來我國釋憲實務運作上，將行政程序