社會給付行政中行政機關之諮詢及提供資訊義務─ 兼論社會法地位回復請求權 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學法律學研究所碩士論文. 指導教授：孫迺翊. 立. 博士. 政治大. ‧ 國. 學. 社會給付行政中行政機關之諮詢及提供資訊義務 ─ 兼論社會法地位回復請求權. ‧ sit. y. Nat. A Study on Administrative Agencies’ Consultation and Information. er. io. Providing Obligations in Social Welfare Procedure. n. ─ Including a Discussion a on the Right to Recovervthe Procedure Status. i l C n U hengchi. 研究生：侯幸彤撰中華民國： 103 年 1 月.

(2) 謝辭望著依舊熟悉未變的山景，細細回想這些日子以來的過往，內心感到很滿足。除了論文寫作上的肯定，作為今年生日前夕獲得最好的禮物外，法律學習的旅程上，有著支持我的家人、師長、朋友還有同學陪伴我共同成長。讓我學會秉持著努力就能克服一切困難、作了選擇就堅持到最後、遇到問題勇於挑戰和解決的信念，將碩士論文完成。研究所期間的薰陶，無論是學術研究方面，或人生的歷練都有更深一層不同階段的體悟。碩士論文的完成，最感謝的就是指導教授 ─ 孫迺翊老師!!!在寫作論文的過. 政治大都適時給予許多方向。每章節初步完成後，於孫門大會提出時，老師會提供許多立程當中，除了社會法領域的學習外，無論是論文題材的選擇、法制的擇定，老師. 寫作修改的建議。會後進一步針對寫作上未盡完整的事項，在事務繁忙之餘，總. ‧ 國. 學. 是願意抽空撥出相當多的時間，用心的說明社會法相關制度於外國法制上的運作情況，仔細分析我國社會法制相關概念，指出思考上未盡周全之處，並就寫作上. ‧. 的用語和表達方式作討論或提供建議等，每一次的咪挺過程讓我都獲益良多，心. sit. y. Nat. 中充滿萬分的感激。除了論文的寫作之外，三年多來研讀的過程當中，孫老師也. er. io. 經常鼓勵我勇於嘗試新的領域、新的寫作方式、新的思考模式，使我有機會接觸許多新的事務。特別是在語言學習方面，包含德文的學習、參與德國法制夏日學. al. n. iv n C 院，到德文相關文獻的探討分析，甚至是結合歐盟及英美法制於比較法上的嘗試 hengchi U 等，逐步用心擔任過程中的推手。孫老師常鼓勵學生勇於表達自己的看法，同時. 會用心傾聽學生的想法，並經常將個人在生活上、學習上的經驗，以及人生規劃方向和學生分享。孫老師常說，論文的寫作過程，就是師生間互相折磨過程的累積。回想論文的寫作過程，交雜著悲喜，因為釐不清之間的關係而傷腦筋，因為翻譯的問題而頭大，為了準備孫門大會的報告，經常緊張到不知所云。也有當構思寫作的架構獲得一些心得，或是參透理解新的事務內容時，甚至在寫作過程中逐漸釐出一些屬於自己的想法時，便感到欣喜萬分的情況，每日的進步與累積，常令心中備感踏實，其中的箇中滋味，真的只有在寫作當下的自己最明瞭。在這過程中，幸好都有孫老師和孫門大會的大家陪著，論文寫作的過程中只覺得繁忙而且充實，並不感到孤單。 I.

(3) 謝謝詹鎮榮老師在論文口試的過程中，指出論文主軸採擇可能的思維方向，同時點出論述上未盡完善之處，詹老師說話條理分明的精闢分析，經常是作為許多學生學習公法的主要動力。也非常感謝邵惠玲老師，特別從高雄北上協助論文口試，在口試過程中，邵老師提供了許多在社會法領域以及德國法制上，關於權利的定位及思維模式上的建議，讓論文的內容在公法以及社會法領域方面，存在更多對話的空間。很幸運能有兩位老師加持，由衷的感謝兩位老師。感謝自進研究所以來，都相當關心照顧我的劉定基老師，老師的幽默和細心，以及對於教導過學生的關心，都令人印象深刻。在修習老師開設的課程和公益服務實習課的過程中，除了學習到許多專業智識外，也窺見到老師對於社會弱勢團體協助的用心。論文的寫作過程中，劉老師也特別在百忙之中，抽空協助學習美. 政治大. 國法判決和文獻閱讀的方法，以及指正在理解上可能不盡完善之處，讓我對於美. 立. 國法制的運作情形有更進一步的認識，非常感謝老師。在研究所修課的過程中，. ‧ 國. 學. 也謝謝翁岳生老師在課堂上的人生經驗分享，修習翁老師的課，除了可鑑古知今外，老師的處事經驗和學習態度，相信是很多人學習的標竿。謝謝吳秦雯老師對. ‧. 法國公法法制的介紹，開啟了我在法學領域學習上不同的觀察視野。也感謝黃程貫老師和林佳和老師，在德文學習上的教導。. y. Nat. io. sit. 還要感謝培育我選擇研讀公法的啟蒙老師 ─ 張錕盛老師和程明修老師。特. n. al. er. 別感謝張老師，老師在公法學習一路上的支持和鼓勵，是我公法學習成長的主要. i Un. v. 動力，張老師不遺餘力的扮演公法研究世代傳承的推手角色，令人感佩。自大學. Ch. engchi. 時期以來，就對程明修老師的學術造詣和幽默有趣的上課風格，感到相當仰慕，修習過老師在大學部開過的所有公法課程，每堂課都逐步累積我對公法學習的興趣。畢業之後回到學校，程老師特別在樓梯間停下腳步，向我道賀恭喜的那一幕，至今仍歷歷在目。也非常感謝林三欽老師，影響我行政法的學習，一直到論文的寫作內容。謝謝在大學時期教導過我的所有老師，其中，謝在全老師說的話，依然言猶在耳，深深影響到我的言行和秉持的理念，非常感謝老師。感謝孫老師提供孫門大會的討論平台，以及學長姐和同學們的共同參與，從中學習到許多論文寫作的技巧，透過勞社法組和公法組學生相互評論的方式，讓我對社會法領域能有更深入的認識。其中，特別感謝家豪學長，學長的報告內容讓我受益良多，對我的論文也提供了許多指正和協助。 II.

(4) 特別要大大感謝的是，晚半小時入門的同期師妹，同時也是我從大學以來，公法學習路途上最佳的夥伴 ─ 念儂，給予許多論文寫作觀點上的建議，以及協助論文後幾章的校對。在研讀研究所的過程當中，提供許多生活上的協助和幫忙，除學習上互相勉勵外，經常共同對一個觀點提出相同的質疑，誠屬難能可貴，研究生的生涯能如此順心，有一半的功勞全都歸功於幸好有她。謝謝幾次一起爬山、學德文過程中共同努力，備感貼心的以璇，感謝她在口試過程中行政上的協助。感謝在法學德文的課程中，協助德文學習的沅凌、詠婷，和生活上提供許多幫助的雪梅，謝謝精通電腦奕安的幫忙，以及明勳、長江、昱宗同儕的協助，大夥一起到日本旅行的點滴，令人難以忘懷。也感謝軍志學長在德文學習方法和內容上的分享和傳授、蒞薰學姊和允翔學長在論文寫作方面，以及生活經驗上的分享、鼓勵和協助。. 立. 政治大. 公法學習之路上，影響我最深的莫屬光倫學長了，學長無論是在社會活動的. ‧ 國. 學. 參與、學術思考和文獻掌握能力，都是令人效法欽佩的對象。對學弟妹的需求，也義不容辭的盡可能提供相關協助，非常感謝學長從大學以來，直到研究所整個. ‧. 過程提供的幫助。感謝公法農場的學長們，特別是弦璋學長在我大三時，對考試準備上提供的幫助，和許多學習上的經驗分享。也特別要感謝之昱學長，在準備. y. Nat. sit. 考試方面的協助，以及學術研究的討論和幫助非常多，同時在研究領域和學習方. al. er. io. 法上的選擇方面，提供相當多寶貴的經驗分享和建議。感謝敬人學長、鎰仲學長、. v. n. 才鋒學長、英哲學長和雁翔學長的協助和鼓勵。同時也要謝謝當年一起努力拼研. C 究所的啟瑞和公法 5 班的大家。h. engchi. i Un. 感謝陪我一起度過大學最重要也最緊張的時光 ─ 準備和考取研究所過程的小羊，珍惜一起在地閱奮鬥的歲月中，回家的路程中無話不談，分享一些彼此在學業及日常生活遇到的經驗，更難忘共同出遊的點滴。並感謝大學時期以來，一直協助和支持我的姿儀。再來，就是可愛的學妹了，謝謝王靖，在研究生的生活過程中遇到問題，都能幫我分憂解勞，生日或過節都不忘買蛋糕或傳簡訊送來祝福。也謝謝瑜婕，從她大一時起，總是能讓我開心忘情笑到無法控制的學妹，很高興有妳，讓我大學生活充滿樂趣。也感謝陪我度過十年載以上的死黨田莉、彥葶和洧岑，以及國、高中和大學社會系時期以來，一直陪伴支持我的同伴們，讓我能莫忘初衷的堅持自己的理念，在生活或學業面臨壓力之時，竭盡所能的以不同方式，幫助我還能找回說說笑笑的自己。 III.

(5) 這本論文要獻給我最親愛的家人，感謝家人一直以來給我的支持。論文題材的選擇，之所以會集中在社會給付行政程序的討論，除了受到孫老師的影響外，主要的發想也是源自於家人遇到的問題所激發的靈感。人生的旅途至今以來，母親深刻影響我的一切，生活上的照顧、人生規劃上提供許多選擇方向的建議，也經常像朋友一樣共同分享彼此生活上的喜悅。從選讀法律系到考研究所，及至律師考取的每個階段過程，總是在身邊一直支持我。搬出家住後，心中總是掛念我的生活起居情況，當遇到困難或面臨壓力的時候，協助我冷靜分析、尋找解決問題的方式。寫作論文的過程當中，面臨不清楚社會事實的運作情況時，母親經常以其自身的經驗和從親朋好友得到的資訊作分享，讓我對於法制運作的理解能輕易上手。也感謝有個疼愛我的父親，在我面臨抉擇或是困難時，總是能適時提供. 政治大生活經驗，互相學習成長。姑姑也時常打電話向我噓寒問暖，關心我的學業和生立活情況。一路上因為有家人支持，適時提供加油打氣之故，是作為支持我勇往直前的主要動力，感謝老天給了我一個很棒的家庭!. 學. ‧ 國. 協助和分享人生經驗。老弟則扮演化解生活煩悶的精神糧食，分享彼此間不同的. ‧. 要感謝的人真的是太多太多而不及詳述，如果這本論文能有一點貢獻，都要. n. er. io. al. sit. Nat. 我畢業了!!!. 最後要表達的是：. y. 歸功於這些背後協助我的人。. Ch. engchi U. IV. v ni. 2014 年 1 月. 侯幸彤謹致.

(6) 摘要資訊時代下，要求國家對於人民提供資訊，係為行政程序要求公開透明化之國家重要任務。近年來，我國法制發展，主要著重在要求政府對不特定多數人公開資訊之相關法制建構。相較於此，課予行政機關於行政程序對特定人民提供資訊，無論是行政機關為單方面的資訊提供，或進一步以對話的方式提供意見的諮詢，為我國法制規範上未予關注之處。現代社會變遷下，行政任務內容朝向複雜及專業化發展，國家扮演的角色亦隨之重新定位，除了在消極方面，要求國家不得過度干預人民權利的行使外；在積極的面向上，國家負有提供人民生存照顧服. 政治大常使人民難於釐清之間的權益關係，除此之外，在社會行政程序中，程序相對人立. 務的義務。具體落實在一般行政程序當中，由於行政任務的變遷以及法規的繁雜，. ‧ 國. 學. 大多具有在資訊取得較為弱勢之特徵，為了有效落實並達成個別社會給付之目的，需透過行政機關在社會給付行政程序中，提供人民相關協助。. ‧. 要求國家於行政程序中提供人民相關資訊，涉及正當行政程序在憲法上的定. Nat. sit. y. 位。釋憲實務對於正當法律程序之發展，及對該概念所為的闡釋，說明程序在憲. n. al. er. io. 法上亦受到檢視。除了透過憲法明文規定之權利推導出程序的要求外，特別是在. i Un. v. 行政領域中，行政程序基本權的肯認，所能發揮人民權利保障的功能，係為近年. Ch. engchi. 來實務及學理上，就該權利主張之具體依據及內涵，於法制發展上關注的重心。而要求國家對個別人民提供資訊，足以作為行政程序基本權的具體內涵之一。在法律的層次方面，基於公益的考量，課予行政機關於行政程序中踐履相關的義務，必須進一步探求系爭法規之規範意旨，透過保護規範理論的操作，探究人民是否具備主觀公權利。我國行政程序法中，並未就行政機關對人民之諮詢及提供資訊義務作一般性規定，然而，在個別社會相關專業法規當中，則存在許多課予行政機關負有諮詢及提供資訊之具體規範。對此，德國法上考量在一般行政程序中，相較於在社會行政程序中的不同需求，將行政機關之諮詢及提供資訊的內容作不同規範，甚至及於行政程序尚未開啟前之程序階段作討論。在我國未就社會給付行政程序另行規範一部專業法規的前提下，在社會給付行政程序中，說.

(7) 明行政機關對個別人民負擔諮詢及提供資訊義務之正當性，分別從行政程序法之一般性規定，及個別社會專業法規之規範作探討。行政機關違反行政程序行為的法律效果，除了影響系爭行政決定作成的效力外，在國家責任制度方面，透過地位回復請求權之制度建構，俾使人民得請求回復到，如同行政機關已為正確資訊提供之程序地位，進而得為權利之行使及選擇。地位回復請求權對於人民權利保障所能發揮的功能，殊值作為未來我國相關法制度發展的思考面向。. 關鍵詞：正當法律程序、正當行政程序、程序基本權、協助義務、良好行政、. 政治大. 諮詢、提供資訊、社會法地位回復請求權、社會行政程序、信賴保護。. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(8) Abstract Under the information age, requiring the State to provide information to the people, is the important tasks for the procedural requirements of transparency. In recent years, the development of Taiwan’s legal system, mainly focused on asking the Government for disclosure of information to public. Compared to this, whether to ask administrative agency to provide information, further to provide advice on ways of dialogue to the specific people were not of the legal norms of the attention. Changes in modern society, the administration task definition faces complex and the specialized development. The role of the State is to reposition, except the negative. 政治大 the people, on the positive side, the State have obligations to provide the life of care. 立. side, requires that the State shall not interfere unduly with the exercise of the right of. ‧ 國. 學. Realization in general administrative procedure, due to the changes of the administrative tasks, as well as the complexity of regulations, often makes people. ‧. difficult to clarify the relationship between rights and obligations. In the social administrative procedure, most people are more disadvantaged on the information. y. Nat. sit. obtained. In order to effectively implement and achieve social benefits purposes,. al. n. procedure.. er. io. asked the administrative agency to provide people to assist in the social welfare. Ch. engchi. i Un. v. Require the State in administrative procedures to provide relevant information to the people, is related to administrative procedures in the positioning of the Constitution. Due process of law in the interpretation of the Judicial Yuan, to illustrate the procedure has also been reviewed in the Constitution. Except through the right of the Constitution provides to derive the requirements specification process, there is necessary to develop the procedural constitutional rights. Especially in administrative area, administrative practice and doctrinal in recent years, are committed to advocating the basis and content of the rights. Require the State to provide information to specific people, enough to serve as one of the content of the procedural constitutional rights. III.

(9) At the level of the legal aspects, based on public interest considerations, obligations of administrative agency in administrative procedures, must further explore whether people have the right of the legal norm. The Administrative Procedure Act of Taiwan, does not provide for the obligation of the administrative agency to consult and provide information to specific people. However, among the social regulations, provides that the administrative agency must provide consultation and information. In this regard, Germany considered the law of general administrative procedure, compared to the different needs in the field of social administrative procedure, provides consulting and providing information in different content, even before the stage has not yet been opened. In the case of social welfare are not. 政治大 administrative agency in social 立 welfare procedures to provide advice and information standardized administrative procedures and regulations. The legitimacy of the. ‧ 國. 學. to the people of the obligations, can be discussed separately from the general provisions of the Administrative Procedure Act, and the requirements of social. ‧. administrative regulations.. sit. y. Nat. If the administrative agency violated administrative procedures, in addition to. io. er. affecting the validity of administrative decisions made. In the regime of State responsibility, through on the right to recover the procedure status, so that people will. n. al. Ch. i Un. v. ask to return to, as administrative agency to provide correct information, for the. engchi. exercise of the rights and choices, as the future development of Taiwan's legal system.. Key Words：due process of law, due process of administration, the procedural constitutional rights, obligation to assist, Good Administration, consultation, information, the right to recover the procedure status, social administrative procedure, bona fide.. IV.

(10) 簡. 目. 第一章緒論.............................................................................................................. 1 第一節. 研究動機............................................................................................ 1. 第二節. 研究範圍界定及論文架構.............................................................. 11. 第三節. 研究方法.......................................................................................... 14. 第四節. 相關用語界定.................................................................................. 15. 第二章國家正當行政程序之憲法定位................................................................ 18. 第二節. 第四節. 行政程序基本權概念提出.............................................................. 48. 學. 第三節. 政治大正當法律程序於憲法定位.............................................................. 28 立行政領域正當法律程序於我國釋憲實務審視.............................. 19. ‧ 國. 第一節. 小結 ─ 行政程序權利憲法依據及內涵 ....................................... 54. ‧. 第三章我國行政程序諮詢及提供資訊義務........................................................ 60. y. Nat. 第二節. 社會給付行政程序國家諮詢及提供資訊義務.............................. 75. n. al. er. sit. 國家於行政程序法之程序義務...................................................... 60. io. 第一節. Ch. i Un. v. 第四章德國行政程序諮詢及提供資訊義務........................................................ 92. engchi. 第一節. 聯邦行政程序法國家諮詢及提供資訊義務.................................. 93. 第二節. 聯邦社會法典國家諮詢及提供資訊義務.................................... 116. 第三節. 小結 ─ 德國法制諮詢及提供資訊規範綜觀 ............................. 132. 第五章程序地位回復 ─ 德國社會法地位回復請求權 ................................... 139 第一節. 社會法地位回復請求權之法院管轄結構.................................... 139. 第二節. 社會法地位回復請求權理論背景及內涵.................................... 141. 第三節. 德國司法實務運作概況................................................................ 158. 第四節. 社會法地位回復請求權制度檢視................................................ 171 I.

(11) 第六章. 國家諮詢及提供資訊義務於我國法制建構..………………………..179. 第一節. 諮詢及提供資訊義務依據及內涵................................................ 179. 第二節. 地位回復請求權於我國法制體系定位........................................ 196. 第三節. 社會行政程序具體事件分析與操作............................................ 216. 第四節. 小結 ─ 社會行政程序權利法制重構 ......................................... 224. 第七章結語及展望.............................................................................................. 226 第一節. 結語................................................................................................ 226. 第二節. 展望................................................................................................ 230. 政治大. 參考文獻..…….………………….……………….………………………………...234. 立. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i Un. v.

(12) 詳. 目. 第一章緒論.............................................................................................................. 1 第一節. 研究動機............................................................................................ 1. 第一項. 社會給付行政實踐及司法判決疑義............................................ 1. 第二項. 行政程序法於給付行政領域規範侷限........................................ 9. 第三項. 行政法制變遷於社會給付行政領域反思.................................. 10. 第二節. 研究範圍界定及論文架構.............................................................. 11. 第一項. 研究範圍界定.............................................................................. 11. 第二項. 論文架構...................................................................................... 12. 第三節. 研究方法.......................................................................................... 14. 政治大文獻分析法.................................................................................. 15 立. 第一項第二項. 比較法學法.................................................................................. 14. 學. 第二章. 相關用語界定.................................................................................. 15. ‧ 國. 第四節. 國家正當行政程序之憲法定位.............................................................. 18. 第一節. 行政領域正當法律程序於我國釋憲實務審視.............................. 19. ‧. 憲法第 8 條人身自由保障.......................................................... 19. 第二項. 憲法第 8 條以外其他憲法基本權.............................................. 20. y. Nat. 第一項. 第二款. 其他憲法基本權之程序審查 .......................................................... 22. er. sit. 憲法第 16 條訴訟基本權 ................................................................ 21. io. 第一款. al. 第三項. 小結 – 行政正當法律程序類型化及適用疑義........................ 25. 第二項. 美國法正當法律程序發展背景及內涵...................................... 29. n. iv n C 第二節正當法律程序於憲法定位.............................................................. 28 hengchi U 第一項正當法律程序依據爭議.............................................................. 28 第一款. 正當法律程序概念 .......................................................................... 29. 第二款. 正當法律程序於社會給付領域之具體案件 .................................. 32. 第三項第三節. 正當法律程序於我國憲法定位.................................................. 46 行政程序基本權概念提出.............................................................. 48. 第一項. 程序基本權發展及內涵.............................................................. 48. 第二項. 行政程序基本權依據.................................................................. 52. 第四節. 小結 – 行政程序權利憲法依據及內涵........................................ 54. 第一項. 憲法行政程序權利之重構.......................................................... 54. 第一款. 行政程序權利於憲法依據類型化 .................................................... 54. 第二款. 行政程序基本權內涵 ........................................................................ 57 III.

(13) 第二項第三章. 社會法領域之行政程序基本權建構.......................................... 58. 我國行政程序諮詢及提供資訊義務...................................................... 60. 第一節. 國家於行政程序法之程序義務...................................................... 60. 第一項. 行政程序義務規範架構.............................................................. 60. 第二項. 行政程序義務種類...................................................................... 61. 第一款. 程序義務建構之最低要求 .............................................................. 61. 第二款. 行政程序法規範義務類型 .............................................................. 63. 第三款. 違反程序行為義務效力及救濟方式 .............................................. 69. 第三項. 行政程序法程序義務規範缺失.................................................. 71. 第一款. 缺乏動態程序思考 .......................................................................... 71. 第二款. 非正式行政行為之規制 .................................................................. 72. 第三款. 違反程序義務效力及救濟制度不完整 .......................................... 73. 政治大社會給付行政程序之具體建構.................................................. 76 立. 第二節. 社會給付行政程序國家諮詢及提供資訊義務.............................. 75. 第一項. 社會給付行政法律關係程序建構及類型化 .................................... 77. 第二款. 第二項. 學. ‧ 國. 第一款. 人民協力義務負擔之衡平 ................................................................ 79. 社會給付行政程序法制規範特性.............................................. 79 社會法原理原則 ................................................................................ 79. 第二款. 社會法規複雜性與經常變動性 ........................................................ 81. ‧. 第一款. Nat. io. 德國行政程序諮詢及提供資訊義務.................................................... ..92. al. n. 第四章. y. 社會法相關法規之規範現況...................................................... 85. er. 第三項. 社會給付行政裁量空間 .................................................................... 83. sit. 第三款. 第一節. Ch. i Un. v. 聯邦行政程序法國家諮詢及提供資訊義務.................................. 93. engchi. 第一項. 法制改革背景............................................................................ 93. 第二項. 聯邦行政程序法第 25 條諮詢及提供資訊.............................. 94. 第一款. 程序進行中 ........................................................................................ 95. 第二款. 申請前諮詢 ─ 潛在的申請人 ( potentielle Antragsteller ).......... 97. 第三項. 單一窗口程序 ( Verfahren über eine einheitliche Stelle ) 資訊義務 .............................................................................. 100. 第一款. 單一窗口程序適用範圍 ................................................................ 101. 第二款. 資訊義務 ( Informationspflichten ) ............................................ 102. 第四項. 聯邦行政程序諮詢及提供資訊義務違反效果........................ 106. 第五項. 附論 ─ 歐洲聯盟良好行政 ( Good Administration ) .......... 109. 第一款. 歐盟法制依據 ................................................................................ 109. 第二款. 內涵及具體資訊權利 .................................................................... 111 IV.

(14) 第三款. 第二節. 行政程序權利化之檢視 ................................................................ 113. 聯邦社會法典國家諮詢及提供資訊義務.................................... 116. 第一項. 聯邦社會法典立法架構及程序規範特殊性........................ 116. 第一款. 立法背景、架構及規範目的 ........................................................ 116. 第二款. 社會行政程序之特殊性規範 ........................................................ 118. 第二項. 社會法典總則諮詢及提供資訊義務.................................... 120. 第一款. 說明 ( § 13 SGB I )....................................................................... 122. 第二款. 諮詢 ( § 14 SGB I )....................................................................... 123. 第三款. 提供資訊 ( § 15 SGB I ) ............................................................... 126. 第三項第三節. 社會行政程序諮詢及提供資訊義務違反效果.................... 129 小結 ─ 德國法制諮詢及提供資訊規範綜觀 ............................. 132. 第一項. 程序權利與協助義務之定位................................................ 132. 第二項. 一般行政與社會行政程序規範對照.................................... 134. 學. 社會法地位回復請求權理論背景及內涵.................................... 141. 第一項. 權利發展背景........................................................................ 141. ‧. 聯邦行政程序法與社會法典規範缺漏 .......................................... 142. 第二款. 國家責任制度之規範面向 .............................................................. 144. y. 第二項. Nat. 第一款. 權利法理基礎...................................................................... 145. 第三項. al. 憲法觀察層面 ................................................................................. 150. n. 第二款. 法律層面觀點 ................................................................................. 146. io. 第一款. sit. 第二節. 社會法地位回復請求權之法院管轄結構.................................... 139. er. 第一節. ‧ 國. 第五章. 政治大程序地位回復 – 德國社會法地位回復請求權.................................. 139 立. Ch. i Un. v. 權利主張要件及法律效果...................................................... 151. engchi. 第一款. 權利主張要件及限制 .................................................................... 151. 第二款. 法律效果 ........................................................................................ 157. 第三節. 德國司法實務運作概況................................................................ 158. 第一項. 地位回復請求權所涉爭議...................................................... 159. 第二項. 法院實務運作分析.................................................................. 170. 第四節. 社會法地位回復請求權制度檢視................................................ 171. 第一項. 法理基礎探討層面.................................................................... 171. 第二項. 法院實務運作疑義.................................................................... 173. 第六章. 國家諮詢及提供資訊義務於我國法制建構........................................ 179. 第一節. 諮詢及提供資訊義務依據及內涵................................................ 179. 第一項. 行政程序協助義務建構基礎.................................................... 179. 第一款. 憲法行政程序基本權落實 ............................................................ 179 V.

(15) 第二款. 第二項. 協助義務於行政程序具體化 ........................................................ 182. 諮詢及提供資訊義務具體規範內容........................................ 183. 第一款. 諮詢與提供資訊義務內涵 ............................................................ 183. 第二款. 行政程序法具體規範內容 ............................................................ 185. 第三款. 社會行政程序規範檢視 ................................................................ 187. 第三項. 諮詢及提供資訊義務違反效果................................................ 188. 第一款. 行政程序法之程序行為救濟 ........................................................ 188. 第二款. 國家賠償請求權 ............................................................................ 190. 第三款. 公法上結果除去請求權 ................................................................ 192. 第二節. 地位回復請求權於我國法制體系定位........................................ 196. 第一項. 行政訴訟事件疑義分析............................................................ 196. 第一款. 行政程序協助義務認知 ................................................................ 197. 第二款. 法定狀態之回復? .......................................................................... 200. 第三款. 行政訴訟實務運作之反思 ............................................................ 205. 第二項. 立. 政治大. 地位回復請求權法理基礎與要件............................................ 209. 第二款. 與既有權利間之適用關係 ............................................................ 210. 第三款. 權利主張限制? .............................................................................. 212. 第三項. ‧. ‧ 國. 法理基礎 ........................................................................................ 209. 學. 第一款. 社會行政程序具體事件分析與操作............................................ 216. 第二項. 地位回復請求權具體操作........................................................ 218. 第三項. 社會給付行政程序之立法疑義................................................ 220. n. al. er. io. sit. 國家諮詢及提供資訊義務違反參酌要素................................ 217. 第四節第七章. y. 第一項. Nat. 第三節. 地位回復請求權實現途徑 – 行政訴訟類型擇定.................. 215. Ch. engchi. i Un. v. 小結 – 社會行政程序權利法制重構.......................................... 224 結語及展望............................................................................................ 226. 第一節. 結語................................................................................................ 226. 第一項. 行政程序基本權之類型化........................................................ 226. 第二項. 協助義務落實 – 諮詢及提供資訊義務之法制化.................. 227. 第三項. 地位回復請求權之法制發展.................................................... 229. 第二節. 展望................................................................................................ 230. 第一項. 社會行政程序法制研究面向.................................................... 230. 第二項. 行政程序權利訴訟救濟保障.................................................... 232. 參考文獻….……………………………………………………………………...... 234. VI.

(16) 〈圖表〉 ※表〈1〉：社會法體系分類 ─ 我國相關主要社會法規表 ................................. 17 ※表〈3-1〉：我國社會法規諮詢及提供資訊規範表 .............................................. 87 ※表〈3-2〉：我國社會法規諮詢及提供資訊事項彙整表 .................................... 87 ※表〈4-1〉：德國聯邦社會法典第 1 編總則第 13 條至第 15 條區分對照表 .... 132 ※表〈4-2〉：德國聯邦行政程序法與聯邦社會法典諮詢及提供資訊規範對照表 ............................................................................................................ 137 ※表〈5〉：德國國家責任制度體系架構表............................................................ 178. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. VII. i Un. v.

(17) 第一章第一節第一項. 緒論研究動機社會給付行政實踐及司法判決疑義. 近二十年來，我國社會安全相關法制度逐漸健全化後，伴隨而生許多財務上危機及衍生請領給付的問題。社會福利所占中央政府總支出預算逐漸攀升，民國 102 年甚至占政府總預算編列之首位，其比例高達 22.6%1，顯見社會給付係為國. 政治大. 家財政分配之重點事項。法制運作方面，以社會保險制度之給付資源分配問題為. 立. 例2，從一般人民受到強制納保的全民健保法律關係爭議探討，支付名目及保費. ‧ 國. 學. 調整及鎖卡正當性疑義，到以職業別為區分之年金改革議題討論，於國民年金保險開辦後其與既有社會安全體系的銜接關係，及至法制面上提出以防養老之長期. ‧. 照護計畫推行可能性，除顯示出社會安全制度建構及改革，業已成為我國現行法. sit. y. Nat. 制上著重討論的議題外，請領各項社會給付之程序規範層面，亦經常於實務運作. io. al. er. 上發生爭議3。如何透過規範給付程序決定過程，使人民得以知悉相關權利義務. n. 進而為適當行使，有效落實個別社會專業法規之立法目的誠屬重要研究議題。. Ch. engchi. i Un. v. 社會行政領域之專業性、複雜性及立法者享有社會資源優先分配之形成空間，並透過法規大量授權行政機關享有廣泛之決定裁量空間的情形下，請領社會給付. 1. 2. 3. 參見行政院主計處，102年度中央政府總預算案暨附屬單位預算及綜計表。此外，我國近年來社會福利占政府總預算之比例概況以及其他中央政府之總預算支出增減之比較，參見行政院主計處，中華民國101年度中央政府總預算案之總說明及主要附表，頁24、31-32。其中，就民國 101年而言，社會福利於中央政府總預算中共編列4,072億元，占歲出總額2％，較100年度之3,683 億元，增加了389億元，約增加10.6％。學理上從觀察我國時事議題，結合社會、實務運作及法制面觀點，按照社會法體系區分不同層面討論相關疑義，係已充分顯現出社會相關法制度，已深刻影響國人的日常生活。詳見王順民，台灣的社會安全制度 ─ 經驗考察與人文思索，2008 年 9 月。由於我國目前未採行社會保險專業代理人證照制度，近年實務出現「勞保代理人」(一般稱勞保黃牛)合法化與否之法制上爭議。係由於具有請領資格之申請人，因對於行政程序作業上之請領程序及要件不清楚，通常透過締結契約方式，由勞保黃頭抽取佣金代為辦理。一方面可能產生弱勢人民索取佣金過高遭剝削情事，同時不可避免發生詐領給付之不法行為情事。實際案例參見臺中地方法院 91 年度訴字第 1222 號判決。 1.

(18) 之訴訟上爭議影響了司法者審查有限性。然而，決定該審查密度放寬之考量因素為何，常未見詳細論證。本文擬從法院對於人民社會給付行政程序地位上之認知，以及權利保護有效性審查之角度觀察，茲以下列三個案例，分析我國行政法院判決於社會給付行政程序運作上產生之相關疑義：壹、案例《一》─ 就業保險給付請領事件4 一、本案事實及相關法規依據原告服務於華夏海灣塑膠股份有限公司頭份廠，於民國 91 年 8 月 5 日受公司強迫離職。惟原告主張其具有工作意願且身體狀況良好，為爭取留任，求助臺. 政治大自願性離職證明，向各就業服務站申請，並分 6 次辦理求職登記，每月撥發失業立北縣政府(現為新北市政府)勞工局。失業給付之正確申請程序，應係取得公司非. ‧ 國. 學. 給付金，以 6 個月為限，且退休者亦可辦理退休。然縣政府之解說員誤導原告拿到非自願性離職證明後，辦理勞保退休再申請失業給付，若能找到工作可再加入. ‧. 勞保從頭計算年資，並強調必須在離職證明上加註「非自願性」方可申領。原告. sit. y. Nat. 於 91 年 7 月 31 日退職退保，並經勞工保險局於 91 年 8 月 21 日核付 45 個月老. io. er. 年給付，於 92 年 7 月 18 日辦理求職登記，同年 8 月 1 日為失業再認定，向勞工保險局申請失業給付。勞保局則以原告業已辦理退職，依就業保險法第 5 條第 1. n. al. Ch. i Un. v. 項第 2 款規定，已領取勞工保險老年給付者不得參加就業保險。從而，勞工局以. engchi. 原告並非就業保險法之被保險人，自不得依同法第 11 條第 1 項第 1 款規定請領失業保險給付，否准原告之申請。原告不服，主張係由於該局人員解說錯誤，致原告之失業給付申請程序顛倒。向勞工保險監理委員會申請審議，該會基於社會保險不得重複原則，認原告不得核給失業給付審議駁回。原告不服，提起訴願遭決定駁回後，爰提起行政訴訟。二、法院判決及理由. 4. 臺北高等行政法院 94 年度簡字第 172 號判決。 2.

(19) 高等行政法院以原告之訴無理由判決駁回。法院指出：失業保險給付目的，在於促進遭遇非自願性失業之勞工儘速再就業，並保障其失業一定期間之基本生活，若已領取勞工保險老年給付者，因退休後之生活已有基本的保障，如得請領失業給付，即屬社會保險之重複保障，是以，就業保險法第 5 條第 1 項第 2 款乃明文規定，已領取勞工保險老年給付者不得參加就業保險。原告並非就業保險法之被保險人，自不得依同法第 11 條第 1 項第 1 款規定請領失業給付。以原告既經領取勞工保險老年給付，對其退休後維持基本生活已有適當保障，要非就業保險法所保障之失業給付對象，駁回原告之請求。貳、案例《二》─ 教師退休補償金申請事件5 一、. 治政大本案事實及相關法規依據立 ‧ 國. 學. 原告於民國 93 年 5 月 11 日經原服務學校屏東縣立新園國民中學，向屏東縣政府(被告)提出退休申請。被告於同年 7 月 21 日核定原告於同年 8 月 1 日退休. ‧. 生效，並給付退休金。原告於 95 年 4 月 3 日以「請重核修正退休一次補償金陳. sit. y. Nat. 情表」，經由新園國中於 95 年 4 月 4 日，向被告申請變更「一次補償金」為「月. io. er. 補償金」。案經被告審查結果，核與學校教職員退休條例施行細則第 31 條規定不符，而否准其申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 原告主張於民國 93 年 5 月填寫退休表時，選擇「月退休金」，其認為一次補償金就是一次退休之意，在學校教職員退休條例第 21 條之 1 第 5 項之補償金欄勾選「月補償金」，卻被該校之前人事主任退回，要求原告重寫，並改選「一次補償金」，將第一次填寫之退休表收回。對此，原告主張當時才 51 歲，不可能辦成一次退休金，且既欲選擇「月退休金」就會勾選「月補償金」，被告應告知原告重新勾選。再者，當時被告之人事主任告知原告，即便公文下來，辦成一次退休金或辦不成退休，若原告尚未領取給付前，仍可申訴補救，致使原告當時勾選了「一次補償金」之後並辦成了「月退休金」。直到 95 年 3 月，原告到校辦理有關合理退休方案之事，才從新任的人事主任口中得知補償金是另外一筆錢，原告 5. 高雄高等行政法院 95 年度訴字第 880 號判決。 3.

(20) 主張其所為的選擇較為不利，一次領補償金共 17 萬多，相當於領了 8 年（1 年 2 萬多）的月領補償金；然月領補償金是領到原告死亡為止，故損失重大。主張因為學校前人事主任未告知原告上開規定，且該內容僅專業（辦理人事業務）之人士能了解，此攸關原告切身權益，未予以告知應該負提供錯誤資訊之責任。被告抗辯，依據學校教職員退休條例施行細則第 31 條明文規定，於選擇後不得以任何理由請求變更。上開規定退休金及補償金，係透過申請退休之人員所選擇之方式以計算退休金額及補償金額，來確定公法上債權債務關係，與民法上選擇之債相類似，即因選擇而特定，且特定後無變更權之問題，故上開法條規定選擇權之行使本身即為確定退休金及補償金給與之方法，選擇權一經行使，不容恣意變更。. 立. 法院判決及理由. 學. ‧ 國. 二、. 政治大. 法院以原告主張無理由判決駁回。法院指出，軍公教人員退休金之給與方. ‧. 式，主要有一次退休金及月退休金之分，而一次退休金及月退休金之差別，從. sit. y. Nat. 其文義即可得知，乃屬一般常識，不致因無法辨別而發生混淆誤認之情形。學. io. er. 校教職員退休條例第 21 條之 1 第 5 項，就補償金部分規定一次補償金與月補償金，其情形亦與退休金之給與方式相類似，由其文義即可辨別其不同。退休申. n. al. Ch. i Un. v. 請案件僅在計算一次退休金可領取之金額，以及月退休金每月可領取之金額應. engchi. 如何計算時，始涉及人事法令之專業知識。再者，退休金及補償金之給與方式究竟選擇一次請領或月領方式較有利，係涉及退休人員之經濟能力、身體狀況及退休之生涯規劃等因素，乃因人而異並非屬絕對。復按現今學校教職員對退休金給與有任何疑問，可供其諮詢之管道亦非常多元，除服務機關之人事單位承辦人員可以查詢外，主管機關縣政府之人事單位亦可提供諮詢，且教育部網站亦有提供退休金給與之試算系統，可供計算參考，甚至同服務單位剛辦完退休之同事亦可詢問，退休資訊取得管道相當暢通。綜合上述原因，原告主張其係因前人事主任提供錯誤資訊，才改勾選一次補償金云云，殊難令人置信。此外，學校前人事主任對原告退休補償金給與方式選擇所為之建議，係於 4.

(21) 其職權範圍內，對原告所為之行政指導，並不具法律上強制力，其對原告建議縱然有誤，原告仍非不得由其他管道獲得資訊，並本於其自身之考量作成決定。況且，被告於核准原告退休申請案時，同時將原告退休後之月退休金每半年（6 個月）可領 126,530 元，及依學校教職員退休條例第 21 條之 1 第 5 項給與一次補償金額 177,280 元，已計算清楚且一併通知原告。且由上開數據原告之一次補償金額明顯高出其月退休金之金額甚多，亦可得知被告核定原告補償金之給與方式為「一次補償金」，且被告在上開核定原告退休函中亦載明：「依學校教職員退休條例第 30 條規定，退休教職員對於退休案審定之結果，如有異議，得於接到本函之次日起 3 個月內，提出證明文件或理由，由服務學校轉送本府. 政治大異議，且已領取該補償金完畢，足見被告依原告之申請，就其退休金部分以月立辦理復審。」原告於收到該核定函及其所附之被告發放退休金清算單後，並無. ‧ 國. 學. 退休金方式給與，補償金部分則以「一次補償金」方式給付，並不違反原告之本意，故原告就新園國中前人事主任提供錯誤資訊乙節，亦無適用信賴保護原. ‧. 則可言。則嗣後原告再以被告未在學校教職員退休事實表註明學校教職員退休. sit. y. Nat. 條例第 21 條之 1 第 5 項之內容，及新園國中前人事主任提供其錯誤資訊為由，. io. al. er. 請求變更其補償金給與方式，自屬無據。. v. n. 參、案例《三》─ 全民健康保險選擇權行使告知事件6 一、. Ch. engchi. 本案事實及相關法規依據. i Un. 原告自原投保單位轉出後隨即出國。於出國十餘年間，被告中央健康保險局從未對為原告保費通知催繳或為任何提醒，使其有機會知悉相關法令上就中斷投保選擇權相關資訊。對此，原告主張，當其回國居住後，被告一次催繳過去十年之保費，致原告無端積欠新台幣 15,925 元之健保費，卻未有任何機會知悉可享受健保。如此的核定程序，難謂無違反行政程序法第 8 條所定之誠信原則，且對於人民正當合理之信賴無任何的保護。再者，全民健康保險既為法律強制規定，其適用範圍、投保身分、費用以及如何中斷投保方式皆為法定，人民於加保之初. 6. 臺北高等行政法院 98 年度簡字第 564 號判決。 5.

(22) 並無任何選擇餘地可言，故無須對於法令內容詳加了解，人民一般日常生活上除繳費及轉入轉出外，對其他規定根本無所知悉。且於原告辦理出國手續直至搭機離臺之過程當中，各個程序中被告皆可透過各種有效且低廉方式提醒人民。被告卻強要人民立於法律專家之地位，將所有對於前開選擇權之發現與行使之責任，全部劃歸人民，不當加重人民對於公法義務認知之責任。二、. 法院判決及理由. 法院將原告之訴駁回，被告核定本件原告尚須繳納中斷保險費 15,925 元核無不合。法院認為，國民對於其權利義務等相關法規明文規定事項不得諉為不知，. 治政大故全民健康保險法施行細則第 36 條第 2 款規定，藉此給予預定出國保險對象是立否申請停保之「選擇權」。此規定一方面保障選擇不辦理停保而繼續繳納保險費. 而圖免應負擔之義務。考量長期停留國外者其行使醫療權益與國內情形存有差異， 7. ‧ 國. 學. 者，如於國外發生疾病傷害，可獲得我國全民健康保險保障；他方面亦在防止未. ‧. 申請停保者於出國期間未發生疾病傷害，但卻於回國後主張可依規定辦理停保，以規避保險費之繳納，並無違反誠信原則之情事。且原告歷次出國前後，在臺仍. y. Nat. sit. 設有戶籍，其要求免繳出國期間之保險費，顯有未合。且被告從寬處理之措施，. n. al. er. io. 對於國民一體適用，並無差別之待遇。準此，被告依原告歷次入出境紀錄，同意. i Un. v. 從寬處理，准予事後主張追溯補辦該期間之停保手續，惟 96 年 1 月以後出國停. Ch. engchi. 復保作業，則回歸全民健康保險法規定，不予事後追溯補辦該期間之停保手續，並無不合。此外，原告於加保期間如有在境內自墊醫療費用情事，尚可依全民健康保險特殊情況自墊醫療費用核退作業要點規定，得於欠費繳清之日起 6 個月內檢具單據申請核退；於境外發生不可預期之傷病應於急診、門診治療當日或出院之日起 6 個月內辦理，逾期不予核退，保險對象於投保期間之就醫權益，依法仍受保障。. 7. 民國 101 年 10 月 30 日將全民健康保險法施行細則第 36 條，原來係為關於出國 6 個月以上之停保規定，變更條次為第 37 條第 1 項第 2 款。且考量社會實務運作上產生之疑義，為符合公平，故於同款增訂但書，對於曾辦理出國停保者，須於返國復保後應屆滿三個月，始得再次辦理停保。並於同條第 2 項明文將出國停保之起算時點，明確規定自出國當月起停保，但未於出國前辦理者，自停保申報表寄達保險人當月起停保。 6.

(23) 肆、提供資訊於行政司法實務運作之疑義上述案例《一》及案例《二》中，係涉及人民向行政機關提出社會給付之申請時，因被告機關所屬之公務員，為說明錯誤或提供不完全諮詢內容導致原告權益受損，可否主張損害賠償或要求變更給付方式與給付內容之爭議。案例《三》則係為，原告主張行政機關應透過適當方式，為相關法規內容之權利義務告知，因行政機關長期未告知，造成原告信賴其非被保險人，而拒絕保費繳納，涉及選擇權行使地位是否受到侵害之爭執。就法院判決內容觀察而言，案例《一》僅以系爭規定涉及之失業保險制度之. 治政大法院否決原告主張權利之考量事由，細膩的分析系爭資訊之專業性程度、原告可立能對該資訊獲得正確認知其他管道，以及原告對於行政機關作成決定有無表達不立法目的，與退休年金的請領間有重覆性關係駁回原告之主張。案例《二》中，. ‧ 國. 學. 服之對外表現，探求原告真意如何，檢視行政機關提供錯誤資訊對於原告主張權. ‧. 益喪失間之關連性。案例《二》中，法院意識到提供資訊與實體權利落實間之審查關聯性，殊值肯定。然而指出行政指導等不具法律上強制性之行政行為，與原. y. Nat. sit. 告得從其他管道獲得資訊之連結關係，可否逕行對行政機關提供資訊義務違反之. n. al. er. io. 程序行為主張權利，似乎未見清晰說明。案例《三》中，法院以人民有知法之義. i Un. v. 務，並考量系爭規定之立法目的，立法者亦已經設有減免保費繳納額度之過渡條. Ch. engchi. 款，且原告投保期間之醫療費用，可嗣後於法定期間辦理核退費用之相關手續，實質上並未享有不利益的情況下，駁回原告之主張。並未具體說明行政機關是否有提供資訊之義務，且未就行政機關長期未為告知相關資訊，與人民信賴保護主張間之關聯性作闡釋。上述案例所衍生社會給付行政之相關疑義，包含：原告有無請求行政機關為諮詢或提供資訊之權利?法規可能之依據為何?若行政機關提供不正確〈案例《一》〉、不完全〈案例《二》〉或未以適當方式告知〈案例《三》〉，而違反諮詢或提供資訊義務時，產生何種法律效果?因行政機關未為適當告知，發生人民對於系爭社會給付有溢領之情事時，可否對於行政機關未善盡相關特定權利義務或 7.

(24) 事實內容之告知，主張信賴利益保護，要求豁免返還或減少返還溢領數額?社會給付行政領域中，在相對人通常處於社會地位較為弱勢的情況下，對其於行政程序信賴保護原則之操作，是否須納入不同因素考量?此外，國家未提供或提供錯誤的資訊，導致原告社會給付之請領資格喪失或給付內容有所短少時，原告對行政機關所為之程序行為或事實行為，造成其程序權利的損害，尋求救濟之可能管道為何?可否對之單獨提起行政訴訟或國家賠償?又救濟管道彼此間之適用關係為何?倘若公務員無故意或過失時，原告得否要求回復至行政機關若為正確說明時，其得請領給付之程序地位狀態?我國現行行政訴訟及國家賠償等救濟制度，以人民受有實體損害作為制度建構中心，對於行政機關相關行政程序義務違反，. 政治大國行政程序法制上定位，為亟需著重探討之議題。立. 通常容許行政機關為事後補正，或僅得附隨實體決定一併提起救濟。重新檢視我. ‧ 國. 學. 我國係以行政行為之定性，作為行政訴訟建構類型化之重心。對於行政機關未型式化之行政行為類型，或是不具有法效性之行政程序行為，例如行政機關向. ‧. 人民為通知、說明或解釋等行為，主要係向行政法院提起一般給付之訴為救濟。. Nat. sit. y. 然而行政訴訟實務運作上，要求人民須有實體法上明文規定之請求權作為權利主. er. io. 張之基礎，透過法官造法的方式，對於未明文之請求權主張之容許性，採行相當. al. iv n C hengchi U 資訊告知錯誤，經常導致人民權益喪失或為不利選擇的情形。對於行政機關違反 n. 謹慎的態度。就前述於我國行政救濟實務上爭議觀察，行政機關對於個別人民為. 相關程序義務造成人民權利之損害，人民得依據國家賠償法第 2 條規定，對於公務員因故意過失之違法行為造成人民權利受損害，主張損害賠償。此外，由於我國現行法上，行政機關對特定人民為諮詢或提供資訊之相關立法規範密度不足，或訴訟上對應爭訟機制之實體權利依據未明文的情況下，近年來，我國行政訴訟法院實務亦逐漸採取接受的態度，認為人民可透過公法上結果除去請求權，主張除去該違法行為造成之人民權益侵害之狀態。然而，為保障人民之程序權利，要求透過行政機關為合法提供資訊或諮詢，回復應有法律程序地位之可能的請求權依據，甚少受到實務及學理上所關注。對此，由於社會給付行政領域之特殊性考量，以及既有訴訟救濟制度對於人 8.

(25) 民權利保障不足之處，德國法制上針對行政機關提供資訊義務之違反，除在行政機關故意或過失造成人民之實體權益受有損害時，人民得主張國家損害賠償責任外，透過法院實務發展，對人民合法受到資訊提供之程序性地位回復保障，發展出所謂的「社會法地位回復請求權」( sozialrechtlichen Herstellungsanspruch )。主要係考量行政機關為錯誤提供資訊對於人民所造成的損害，非得經由金錢賠償方式加以填補，或僅除去該行政機關錯誤提供資訊的行為所能滿足。毋寧人民係要求回復到行政機關為如同為正確提供資訊情況下，得為權利義務行使之狀態地位。該權利對於人民程序保障發揮填補功能之研究。近年來，我國學者對此已有為文提出相關的討論。惟其與我國現行法制該如何接軌，實有探究之必要，為本論文討論的重心之一。. 立. 行政程序法於給付行政領域規範侷限. 學. ‧ 國. 第二項. 政治大. 社會法領域多為給付行政性質。給付行政有別於傳統的侵益行政，其受限於. ‧. 資源有限性與人民對於社會給付之需求增加，如何作最適當之分配，立法者享有. Nat. sit. y. 優先且廣大的形塑空間。給付行政之建構，經常深受經濟財政發展與政治因素介. n. al. er. io. 入而變動頻繁。加上社會福利制度規範內容繁雜，多具有重疊性，一般民眾對於. i Un. v. 其請領資格、條件及所得請領之金額等，不若傳統干預行政會有較為清楚的防禦. Ch. engchi. 認知。課予行政主體提供相對人相關資訊，使人民了解其權利內容及行使方法，於現代給付行政領域中扮演重要的協助方式。法律所規定請領社會給付資格僅屬於抽象性質，猶待行政機關依照個案情況的不同，透過行政程序之決定過程，將其轉化成具體的給付內容。在我國目前並未針對社會行政程序作獨立規範之法制架構下，原則上仍適用行政程序法之規定。行政程序法中，除總論性的規定行政機關所應踐行之程序義務外，並因應各種不同行政行為，規制不同類型程序義務。然而有無必要課予行政機關，為潛在之行政程序參與對象提供適當的諮詢，使人民得以了解其權益，並進而為權利之完整行使，達到個別社會法制度目的之落實，為社會法治國家亟需思考之議題。尤其在程序決定過程中，如何協助申請人適時於程序中知悉攸關其本身之權利或義務， 9.

(26) 隨程序動態變化為不同需求考量。甚至於繼續性給付法律關係當中，容許行政機關隨法規或事實變動，隨時為行政行為合法性調整之際，應值思要求國家事前為告知相關權益變動事項之法制建構，以利人民作因應之行為安排。現行我國行政程序法之規定，吸納了德、美、日等外國立法例，大多以 1979 年德國聯邦行政程序法作為仿效之架構，以行政權行使干預人民權益合法性管控之防禦面向，作為主要規制方向，對於給付行政領域程序特別考量規範常付之闕如。又我國現行行政程序法，著重在行政程序作成實體決定之合法性及正當性規範，對於行政機關程序義務之違反效果，大多僅得併同實體決定一併聲明不服，不得對之單獨提起救濟。對此，限制當事人須等待行政行為最後決定之作成，方. 政治大. 可一併提起救濟，導致行政程序行為所欲發揮之權利保障功能受限。如何確保人. 立. 民作為程序主體之地位，猶待對於現行行政程序法中，規範行政機關程序行為之. 第三項. 行政法制變遷於社會給付行政領域反思. Nat. y. ‧. ‧ 國. 學. 定位以及其救濟制度為全面性整體的檢視。. io. sit. 行政領域之運作上涵蓋領域，不再僅侷限於國家主權固有領域劃分，各國間. n. al. er. 行政法制發展呈現相互交流影響之互動狀態。作為行政法總論之行政程序法，對. Ch. i Un. v. 於國際間以及國內之所生問題該如何因應，即成為近年學理上研究之重要課題。. engchi. 對此，國內已有許多學者參考外國法制，自不同思考方向為文提出行政法總論改革之討論。本文考量目前我國行政程序法之體系架構與德國聯邦行政程序法相仿，故以德國法制作為主要行文根基；又歐盟行政程序之相關法制對於德國後來行政程序法之改革影響甚深，從而，將歐洲聯盟行政法發展之相關規範內容，輔以作為研討之參考對象。德國法制上，考量社會給付行政領域中，具有異於一般行政程序所要求之建置理念，採行將社會給付之實體權利及程序，獨立制定一部專門的社會法法典。規範架構除在總則編為一般性規範外，並對各專門社會法規於各編中為特殊規定。反觀我國，雖然無同德國法制將社會法領域獨立出一套專門化之法典，而係就不 10.

(27) 同社會給付行政類型，各自有個別獨立的法規範，針對其所職司的行政任務，為程序及實體事項依其特殊性加以規範，惟其中內容不乏重覆性規定。對此，我國是否須採行德國的方式規範一部社會法法典，學理上固有爭議，惟德國於社會法法典於總則中獨立建構出異於一般行政程序之理念精神，將有助於我國思考社會給付行政程序特殊之處，進而就我國社會給付行政領域所面臨程序及訴訟上之問題，提供思考如何解決的方向。. 第二節研究範圍界定及論文架構第一項. 研究範圍界定. 立. 政治大. 本論文以社會行政程序之相關法領域，作為主要探討研究的對象。著重在社. ‧ 國. 學. 會給付行政程序中行政機關為諮詢及提供資訊義務之建構，並針對該義務違反效果，探討地位回復請求權建構之必要性。. ‧. 首先必須說明的是，行政機關負擔提供資訊義務類型中，具體實踐上有不同. Nat. sit. y. 的形式。以我國目前行政程序法之主要制度而言，包含政府資訊公開法、檔案法、. n. al. er. io. 個人資料保護法以及行政程序法中之閱覽卷宗制度等。其中，政府資訊公開法對. i Un. v. 於不特定多數人為一般性提供資訊，以及違反該提供資訊義務之法律效果，相關. Ch. engchi. 法制架構已趨於健全。國內亦已有相當多學者以及論文對此討論，並提出法制改革提出建議。然而，就社會給付行政領域而言，人民不諳法規之情形於實務上普遍存在，除了對一般大眾提供資訊，或具有利害關係之人得主張閱覽卷宗外，尚未進入程序前之對於特定人民提供資訊需求，以及於程序進行中對於資訊所提供進一步建議之諮詢義務，係國內學理上甚少接觸討論。我國社會法領域相關法規中之個別條文中，對此有為數相當多關於諮詢及提供資訊之法規相關規範，但其諮詢及提供資訊之主體、內容及違反法律效果卻仍處於零散且不健全的情況。從而，要求行政機關提供資訊義務具體類型中，對於特定人民為諮詢及提供資訊義務之建構，係為本論文主要研究主軸。. 11.

(28) 行政程序主體部分，本論文著重在行政機關對於人民提供給付之社會給付行政法領域的討論。至於因應現代化國家的發展，將私人納入國家中參與公共行政後，該私人於現代給付行政之地位留待來文說明。此外，本文主要係針對人民向國家主張提供給付為主要之討論面向，行政機關相互間合作之程序規制上所產生相關問題討論，亦非本文所主要著力之處。再者，考量社會給付行政多係因應個別人民之需求為主要建構層面，故論文係以「人民」為主軸，捨現行於環境法及許多公民訴訟以「民眾參與」為研究重心之概念而不論。論文之論述內容，主要著重我國行政程序法中以行政機關為程序一方的主體，以此建構起行政機關對人民諮詢及提供資訊義務作為本論文的架構中心。然而，考量憲法層次以國家的角. 政治大主體指涉有所不同，例如行政部門、行政主體等，故在論文標題以及各章節之標立度作為探討重心，以及外國行政程序法制的援引，於行政程序中國家為行政程序. ‧ 國. 學. 題上，係以國家的用語概以指稱之，併作敘明。. 就行政訴訟之實體權利依據而言，本文僅就國家行政程序義務違反時，所延. ‧. 伸之社會法地位回復請求權主張為主要著墨對象，至於立法者明文規定之既有訴. Nat. sit. y. 訟實體權利，以及其餘由我國行政訴訟實務上透過司法造法而生，已經由立法明. al. n. 亦非本文主要著力之範疇，先予說明。. 第二項. 論文架構. Ch. engchi. er. io. 文化，或尚在發展階段之實體權利主張依據，其個別制度建構理念及合法性探討，. i Un. v. 本論文之行文結構，係以社會行政程序法之諮詢及提供資訊義務建構為中心，並討論國家違反程序義務時，人民提起救濟所得依循之實體法請求主張依據。論述順序上，先界定行政程序之憲法定位，接續以法律層次之社會給付行政程序為中心，從我國現行行政程序法對於行政機關程序義務類型及違反效力為討論著力點，說明行政機關諮詢及提供資訊義務，於行政程序及社會給付行政領域之特殊要求。並探討義務違反與行政訴訟之關連性，導引出建構地位回復請求權之權利內涵，並檢視我國現行行政訴訟制度及國家賠償制度採行雙軌制度，於法院實務運作上對於程序權利保障不足之處，提出解決思考方向。 12.

(29) 第二章從課予國家諮詢及提供資訊義務建構，所涉及正當法律程序於行政領域之憲法依據進行探討。主要以正當行政程序於憲法上之定位為討論主軸。從我國釋憲實務對於行政領域之正當法律程序所為的闡釋，連結美國憲法上正當法律程序之內涵發展，以及美國法院判決實務運作案例作觀察。將美國法正當法律程序於我國憲法定位釐清後，進一步就近年來學理上提出以程序為基本權內涵之程序基本權概念及所能發揮功能加以介紹，最後綜合我國釋憲實務對於正當行政程序內涵之闡釋，以及結合學理討論對於行政程序權利之憲法定位，嘗試尋譯出要求國家於行政程序中，踐行諮詢及提供資訊義務程序之憲法圖像。第三章首先從具有行政法總則地位之行政程序法中，既有規範上課予行政機. 政治大. 關的程序義務，及程序義務違反效力之規定觀察作出發，說明我國行政程序法中，. 立. 對於行政機關諮詢及提供資訊義務法制規範上之闕漏。進而針對社會給付行政領. ‧ 國. 學. 域之本質，分析我國現行社會法個別法規對於諮詢及提供資訊之規範情形，說明該程序義務規範之法理基礎，輔以相關原理原則及社會行政程序之特性，藉以突. ‧. 顯並強化說明，行政機關諮詢及提供資訊義務於社會給付行政規範內涵，應予以. Nat. sit. y. 細緻化之特殊需求。. n. al. er. io. 第四章則介紹德國聯邦行政程序法及德國聯邦社會法法典中，涉及行政機關. i Un. v. 之諮詢及提供資訊義務之法制發展過程及其規範內容。同時借鏡歐盟法制上因應. Ch. engchi. 行政任務內涵之變遷，或區域性組織結合而導致行政法制改革，對於行政程序之本質內涵的重新定位為整體檢視。說明行政程序法制規範上，在一般行政程序法以及社會法領域，對於行政機關之諮詢及提供資訊義務可能建構方向，以及具體的規範內容。第五章著重在探討，行政主體違反諮詢或提供資訊義務時，經由德國聯邦社會法院實務發展出之「社會法地位回復請求權」，其權利制度之發展背景、法理依據、要件內容及訴訟實務運作情形等加以介紹。藉此反思當行政機關違反相關行政程序義務時，就目前我國既有法制度相關救濟規範上，可能產生人民權利保護闕漏之疑義。 13.

(30) 第六章透過借鏡國外諮詢及提供資訊義務之具體規範，回頭對於國內現行行政程序法以及社會行政程序領域相關法規，將行政機關之諮詢及提供資訊義務，其規範之法理依據、組織、內容以及救濟管道，提出整體法制建構之建議後。從我國行政現行行政法院實務運作上，涉及行政為錯誤諮詢或提供資訊所處理之爭議觀察，說明德國法制上地位回復請求權，對於人民權利保障於我國既有法制度下所能發揮的功能，併就具體個案中如何適用作彙整說明。結語則從觀察近年來各國法制上因應行政任務變遷，行政程序係作為各國法制發展的重心出發，從憲法、行政程序法及行政訴訟法之角度，借鏡外國法制發展並結合我國既有的法制架構體系，就行政程序之法制建構的提出建議。其中，. 政治大. 特別強調國家為諮詢及提供資訊之行政程序義務，於一般行政程序以及社會給付. 立. 行政領域之具體落實，並就地位回復請求權於我國司法救濟上所能發揮之功能作. ‧ 國. 學. 說明，最後就社會行政程序以及訴訟救濟相關法制發展方向提出展望。. y. Nat. io. n. al. sit. 比較法學法. er. 第一項. 研究方法. ‧. 第三節. i Un. v. 我國行政法相關法制係大量繼受自外國法，對於類似制度之沿革過程及其改. Ch. engchi. 革方向，他國法制所面臨的問題及其處理模式，足以作為我國作為繼受國家之借鏡。憲法具體化展現於行政程序法及行政訴訟法之建構及修法過程、生成背景同時亦由社會氛圍所指引。對於我國法制上借鏡外國法制所導引出之應有改革，亦必須同時檢驗各國法制發展之歷史軌跡，比較後方得以完整探視其背後之論理。需要特別強調的是，我國有異於原繼受國家之人文、社會、經濟及法制形成發展背景，於決定參考繼受國家之法令制度時，本文同時檢視我國於繼受後之法制發展情形及國內外政經環境加以比較檢視，併予說明。. 14.