第一章 緒論
第四節 重要概念界定
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三、 美濃公共行動社團與社區發展協會間的衝突點為何？
第四節 重要概念界定
本研究焦點之一著重在於探討美濃社區發展協會與美濃愛鄉協進會、旗美社 區大學等社區組織間推動農再計畫過程中之網絡關係，而因兩者在組織屬性上都 歸類在「非營利組織」，為避免混淆，查有以「自發性組織」稱之者（盧春霖，
2004），也有以「事緣性社群」稱呼者（林明禎，2011），惟美濃地區社區組織多 元，且考量美濃愛鄉協進會係因反美濃水庫運動而生，具有強烈的社會運動色彩，
與楊弘任(2007)在《社區如何動起來？：黑珍珠之鄉的派系、在地師傅與社區總 體營造》一書中所採「公共行動社團」一詞頗為契合，故選擇作為本文對為美濃 愛鄉協進會等相對於社區發展協會研究對象的指稱。以下針對相關名詞與概念進 行介紹：
壹、 公共行動社團
楊弘任(2007)在針對屏東林邊鄉的社區營造研究中，提出社區中有「公共行 動社團」與「村落傳統組織」兩者，「公共行動社團」主要是延續著以往民主運 動、社會運動及相關的結社風潮所形成的團體，其有兩個特點，第一是以「論述」
為主的知識形式，透過「不斷提出理念來控訴對手，並訴求制度之改革」；第二，
所謂「公共性」是指領域上的公共性。Habermas 認為「公共領域」乃是「共同 體」成員間，針對其生活領域中的公共事務，進行公共討論、公共學習和公共對 話後的成果，Bellah 等人即明確地主張：「要建立一個公正、平等的社會，必須 靠人民有理性地參與公共事務，以及不斷地提供建設性的意見」也就是說，社會 是否公平合理的重要前提在於是否具有「公共性」，而「公共性」即為 Habermas 所指的「公共領域」（江明修、蔡金火、梅高文，1998：5-6）。
社區發展協會與公共行動社團雖皆為非營利組織，然而後者在非營利組織公 共行動的特質上高出許多，其所關切的並不是侷限在社區界線劃分下的利益，而 是更能彰顯為公民表達集體利益需求與解決社區問題的管道特色，在公共服務上，
取代或補充了政府的職能，其設立往往帶有崇高的組織使命，如環保、人權、教
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育等，是「公共性」的高度發揮；倘若非營利組織喪失其公共性，即喪失其存在 的意義與價值（顧忠華，2000）。林明禎(2011)則以 Mancur Olson 的《集體行動 邏輯》理論出發，認為相較於傳統將社區發展協會視為社區事務的單一窗口，由 社區營造員組成的社群，除了得以跳脫社區發展協會內部的派系伺從困境，也可 跳脫地域性社區的限制，從共同興趣或關心的議題角度出發，發展成事緣性的旨 趣社群(interest group)，更可發揮社區營造的效果。
貳、 社區發展協會
根據農再條例第 9 條規定，農再計畫應由農村社區內依法立案的單一組織或 團體作為提案代表，而依水保局網頁資料所示，目前全台提報農再計畫並經核定 者共有 493 個社區，其中 442 個社區的組織代表為社區發展協會，剩餘的 51 個 分別為基金會或地方文史工作室如表 1，由此可見「社區發展協會」角色在農再 計畫執行過程中的重要性。
依《社區發展綱要》之規定，社區發展協會係指經鄉(鎮、市、區)社區發展 主管機關劃定，依人民團體法設立、推動社區發展工作之組織與活動區域，其主 要任務則係針對社區特性，居民的需要，配合政府社區發展指定工作項目、政府 年度推動項目，社區訂定社區發展計畫，編訂經費預算加以推動。依組織性質劃 分，應屬於非營利組織，學術與實務上亦通常將社區發展協會視作為「社區型非 營利組織(community-based organization)」，Milofsky(1987)認為社區型非營利組織 有「大多是深耕地方或是擁有穩固的在地基礎」、「具有幫助社區解決當地問題的 能力」以及「致力於讓民眾參與公共財的生產或提供」；Nicole P. Marwell(2004) 則認為「社區型非營利組織」與其它非營利組織相異之處在於「特殊的地域性」，
其運作只在當地地理範圍中，這個特色可以與其他在多元地區運作及大範圍運動 的組織做區別。
王仕圖(2007)將社區發展協會歸納出四種特色：
一、 外在資源依賴程度高：一般而言，社區發展協會的財政資源來自於政府經 費、自行募款及民間企業補助。其中，在台灣的社區發展協會普遍以政府 經費為其主要來源。
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嘉義縣 41 社區發展協會 41 個 台南市 67 社區發展協會 62 個
非營利組織 5 個 高雄市 39 社區發展協會 37 個
非營利組織 2 個 屏東縣 49 社區發展協會 46 個
非營利組織 3 個 澎湖縣 3 社區發展協會 3 個 台東縣 39 社區發展協會 39 個 花蓮縣 34 社區發展協會 21 個
非營利組織 13 個 總數 493 社區發展協會 442 個
非營利組織 51 個
註：新竹市、連江縣與金門縣尚無提出農村再生計畫之社區，故未列出。
資料來源：本研究自行參考水土保持局「農村再生歷程網」資訊後彙整（最後瀏覽日期：2015 年 12 月 28 日）。
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l C h engchi U ni ve rs it y 第二章 文獻回顧
本章將分為兩個部分論述：首先針對農再條例的立法歷程、農再計畫的現行 運作到未來政策發展走向，依循時序脈絡對農再計畫做完整的檢視；接著，將焦 點著重在農再計畫一再強調的「由下而上」精神，從臺灣社區營造政策的發展，
探討所謂「由下而上」的實質意涵為何？並分析農再計畫在我國社區政策的推動 歷程中的定位及特殊性。
第一節 農村再生計畫探析
壹、 農村再生條例之緣起
「農村再生」的口號見於 2007 年 11 月的總統大選時期，當時國民黨總統候 選人馬英九宣布「愛台 12 建設」之競選政見，其中「農村再生」即是作為對於 民進黨政府所提「農村改建條例草案 10」的回應，以爭取農民選票。林岩(2011) 對兩個黨團先後所提「農村改建條例草案」與「農村再生條例草案」兩者做了詳 盡的分析，認為「民進黨運用農村改建政策，以獲取落後的農村地區選票的支持，
因而推出了台灣第一部農村建設專法的立法工作；後來國民黨也為了選舉之需，
沿用同樣的思維模式，跟著推出農村再生政策」，兩者皆是選舉競爭下產生的農 村發展政策，沾有明顯的政黨色彩，且政策思維皆是改善農村的硬體建設為主，
可見是兩黨為鞏固地方派系支持的法案。
隨著國民黨勝選，行政院於 2008 年撤回原「農村改建條例草案」，重推「農 村再生條例草案」，並在 2009 年 12 月 2 日核定通過「愛台 12 建設總體計畫」，
將「農村再生」列為 12 項優先建設項目；然而，在民進黨團於立法院經濟委員 會將原 1,500 億的農村再生基金刻意加碼到 2,000 億，引起民意對農再條例極大 關注，關切批判農再條例草案的包括了學界、社區營造界、社區大學及各地的文
10 民進黨政府在 2007 年選前開始推出一周一利多，農村改建條例草案設置農村基金 1500 億，
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‧ 2008/12/27~
2009/5
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注在農村並無法根治農村。況且，農業問題有其歷史的脈絡與複雜性，且依農再 條例規畫，需投入十年時間，主管機關自要對農業問題有非常程度的熟悉，農再 的主管單位為農委會，但農村再生計畫則交由水土保持局，而檢視水保局的業務，
多是水土保持及農村建設相關，對於農村文化的推展、田野調查，是否具備足夠 的經驗與能力應對，如同「醫院面對重病垂死病人，組成的醫療團隊是由皮膚整 型外科擔任主治操刀，注定是整型再整型」（廖本全，2009）
李承嘉(2012)則認為農村再生政策的矛盾可分為「農再條例本身」，以及「農 村再生的效果」兩個層面來談，農再條例本身對於「農村」的界定並不明確，易 使得適用範圍模糊不清，但卻界定了「農村社區」，以戶數及人數作為門檻的規 定，可能排除了一些具有特殊景觀、耕作方式的村落，且可能利用所謂的「整體 發展需要」，任意擴大農村開發。且農村再生似乎以硬體建涉及產業補助為主要 手段，其結果可能造成更多的閒置空間，(參考愛爾蘭)。效果上，有扶植對象誤 差(強者恆強、弱者恆落)、對農地利用的衝擊，國家資本的流入很容易造成農村 仕紳化，產生景觀的改變、土地價格高漲、人際網絡的疏離及農業生產環境的破 壞。
貳、 農再計畫作為農村再生的核心
依農村再生條例規定，在十年內編足 1,500 億元。農再基金的用途分別為：
一、 辦理農村再生計畫之整體環境改善、公共設施建設、個別宅院整建、
產業活化、文化保存與活用及生態保育等支出。
二、辦理農村活化再生之政策方針、農村再生總體計畫、年度農村再生執行 計畫或農村再生發展區計畫擬訂、審核之業務支出。
三、補助具有歷史文化價值建築物或能與鄰近環境景觀融合之特色建築物 及其空間之維護或修繕。
四、具有保存價值之農村文物、文化資產及產業文化所需保存、推廣、應用 及宣傳等支出。
五、辦理農村調查及分析、農村基礎生產條件及個別農村生活機能之改善、
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規劃及建設等支出。
六、推動休閒農業及農村旅遊相關支出。
七、辦理農村社區之規劃、建設、領導、永續經營等人力培育及農村活化再 生宣導等支出。
八、管理及總務支出。
九、其他有關農村活化再生業務支出。
為顯現農村再生基金執行全貌，將原由單位預算、特別預算內符合農村再生 基金用途之各項計畫改由基金編列，以利衡量農村整體執行效益。但其中應特別 說明的是，農村再生基金主要用於「農村再生規劃及人力培育計畫」與「農村再 生建設及發展計畫」，並非全數投入農村建設，以本文所選定之美濃地區為例，
目前參與農再計畫的皆為社區發展協會，但美濃農會在 100 年時仍有接受水保局 台南分局補助辦理「白玉蘿蔔季」、農糧署補助辦理「103 年有機米產銷經營輔
目前參與農再計畫的皆為社區發展協會，但美濃農會在 100 年時仍有接受水保局 台南分局補助辦理「白玉蘿蔔季」、農糧署補助辦理「103 年有機米產銷經營輔