國民小學組織再造法制化歷程

茲以 1994 年的民間教改革運動後與「學校組織再造及調整員額編制」

教育政策相關之文獻加以探討，來探討相關學校組織再造的法令制定與實施 行。

一、法令制訂重教學輕行政

「國民教育法」是國民中小學學校組織編制之母法，其自 1979 年公布實 施以來，直到 2015 年共歷經了 15 次修改。其間歷經了 1994 年四一○教育改 革運動、《師資培育法》的訂定及 1998 年教育部公布《九年一貫課程暫行綱 要》，並自 2001 年正式實施九年一貫課程的實施。自此各校普遍進用「具有 特定科目、領域專長」之人員擔任教學支援工作，但在未能達到減輕教師的 行政負擔前，教師專業卻遭外界置疑且教師的自主權亦因此而逐漸的流失，

各界亦普遍認為教師是一個具有高度可替代性的工作，尤其是「具有特定科 目、領域專長」的代課教師其專業並不亞於正式教師。但令人遺憾的是大部 分教師在制度上對其身分保障下，並不以此為戒，依然存有專業的傲慢，是 值得注意的問題。在少子女化趨勢日漸惡化下，學校「超額減班」的問題更 突顯了現行的學校組織員額編制的不合時宜及「小型學校」員額編制嚴重不 足的問題。

由於國內總體經濟的停滯，國民的整體所得還停留在十年前。社會型態 的改變，為了因應少子女化的趨勢的來臨，教育部亦採取相關的因應措施。

教育部（2016）在推動國教發展計畫中，本著小班教學「多元化、個別化及 適性化」的精神及功能，進而提升教學品質，自1998年度起開始執行「降低 國民中小學班級學生人數計畫」，國小自87學年度起至92學年度止，逐年降 至每班35人，國中自91學年度起至93學年度逐年降至每班38人，至96學年度 止，每班降至35人。96學年度起實施「國民小學班級學生人數調降方案」，

國小一年級自96學年度起以32人編班，逐年降低1人，至99學年度降至每班29 人。另外國小全校未達9班學生51人以上小校，增置教師員額1人。

教改實施滿 20 年之後，教育改革的功過如何，社會輿論與學者間自有評 斷。楊朝祥( 2001）認為，組織設置的主要目的是達成組織設立的宗旨，國民 中小學過去因未受到應有的重視，組織、編制、員額的設置都不合理，再上 地方政府經費的拮据，人力配置受到相當的擠壓。惟研究者深感遺憾的是在 整個教育改革及《國民教育法》修法過程中，對於如何調整學校組織架構與 組織設計的制度性問題則付諸闕如。究其原因，除了涉及的法令規章龐雜外，

欲達成立竿見影的成效實有困難。

二、超額減班影響員額編制

少子女化已成為全球化的重要議題的同時，在教育現場首當其衝的正是 幼兒教育及國民小學教育體系。在巿場化的思惟模式下，各地方政府提出超 額減班及裁併小班小校理由可謂不勝枚舉，同時也引發學者之議論及社會關 注的焦點。惟此項措施對於抵擋少子女化趨勢之洪流仍然緩不濟急，因為學 生來源的減少加上越區就讀的情形，地處徧遠的國民中、小學更顯嚴重，地 方政府在財政考量下，減班超額的問題乃接踵而至，甚至於從國民小學不斷 的遞延到各國、高中及大學院校。超額教師的處理卻成為每年暑假學校教師 與各教育行政單位最感困擾與棘手的問題。屏東縣除了訂定《屏東縣國民中 小學落實專業師資結構要點》外，並於2010年暑假期間為修定《屏東縣所屬 國民小學暨幼稚園超額教師介聘他校服務作業要點》，分北、中、南三區召 開公聽會，聽取基層教師的意見。所以「少子女化的議題」亦是學校教師的 人力結構產生質變的重要因素之一。

依屏東縣教育處的統計2015年的國小畢業生有8000多人，新學年度的 新生僅有6400多人，全縣預估須減6個班級。依據《屏東縣公立國民中小學設 置及整併辦法》規定班級5人才能成班，校本部人數若連續2年未達60人、原 住民學校未達30人，又未活化，可能降級為分校，在 2014年屏東縣有2校人 數不足而裁撤、1所學校被降為分校，全縣167所國小，有5所已達裁併標準。

雖然最近偏鄉的超額減班的情況雖已稍見緩和，但就現行之國民小學教師員 額以每班教師1.65人編制而言，減少一個班級等同減少了1至2個教師員額。

是以學校的規模在齊一的組織組織架構下，難免造成有些學校人力虛設，而 有些學校則業務過度集中在少數人身上，形成人力分配不均的現象。

三、大學區制缺乏組織再造的配套措施

以國民小學的教育目的而言，老師的主要任務在於對學生「教」與「養」， 是以教師應該將全部的心力投注在學生的身上，而不是在滿足家長的所有

「知」的需求及行政上為了評鑑和各種視導的行政要求。但就現今教育現況 而言，老師在職場上每天所必須面臨的是學生事務處理、家長的各種需求及 學校行政的要求。雖然教育政策高喊「適性、揚才」的口號；但卻讓學生事 務、家長的需求及學校行政要求，填滿教師每一天，進而沒有足夠的時去瞭 解學生的個別差異，以提供「個別化」的教學活動。學校效能的提升不應沈 迷在學校規模大小的的迷思之中，而強行以政策的執行力來推動巿場機制，

迫使學校消極的退場，更不可取。因為，政策的執行者造成社會分化現象及 學校辦學績效的良窳，不在於學區的大小；而在於制度面的過度干涉，造成 學校優良的傳統與特色無法恆久的保存，甚而隨時代的變遷與時俱進，遺憾 的是學校的願景亦常常因校長的更迭及配合教育行政主管機關的政策而無法 落實。 

就經濟學的「機會成本」概念而言有得必然有失，而在追求效益最大化 的經濟觀點上，學生的教養工作應被列為第一優先順位，多留一點時間、空 間給老師。讓他們對於個案的探討有更多的對話、互動及腦力激盪，是當務 之急。但現今的教育現場最缺乏的是「信任感」，唯有「信任」才能給予教師 更多的思考及對話空間；讓教師們在互動及腦力激盪下設計出創新且具有效 能的教學計畫，方是現今國民小學教育職場所樂見的。「少子女化」、「教師超 額」及「資源有限性」等問題，並非「小班小校制」的原罪。學校效能無法 提升其癥結在缺乏創新的「學校組織改造」。學校組織再造形態有可能以不同

的方式重組；也有可能分崩離析。而組織再造的成敗關鍵有二，首先是學校 組織存在的態樣、其次是員額編編制的問題，所以國民小學的組織再造，勢 將面臨人員心態變革及組織體制變革的雙重壓力，形而上的組織法規鬆綁及 形而下的人員心理建設，是組織再造成功與否的重大關鍵因素之一。

大學區應有相關的配套措施，如何平衡各學區的教師人力資源共享，是 一項重要的議題，而董保城、秦夢群、陳添丁（2014）認為，可參考日本的

「教師定期調動制度」，因其自第二次世界大戰初期就實施教師定期調動制 度，中小學教師平均每 6 年必須輪調 1 次。實施至今，對於校際之間辦學經 驗交流，都起了莫大的作用。而韓國則是一般中學教師在於服務 5 年之後，

無論意願為何，均必須調動至他校任教，其立意在避免教師在同一學校服務 過久，造成日益封閉。