屏東縣國民小學行政業務調整及組織員額編制之研究

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(1)國立屏東大學教育行政研究所碩士論文. 指導教授：李銘義博士. 屏東縣國民小學行政業務調整及組織員額編制之研究. 研究生：戴漢德撰. 中. 華. 民. 國. 1. 0. 7. 年. 1. 月.

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(4) 摘要本研究係以屏東縣各國民小學2002年推動推動「國民中小學組織再造及人力規劃試辦方案」，以及2010年9月1日起，國小幹事同時兼任人事及主計業務為研究背景，探討幹事同時兼任人事、主計，對於學校組織行政業務的調整及學校組員額編制的影響。文中以質性研究分析為主，藉由深度訪談探討現在教育現場幹事、教師兼辦行政業務所面臨的困境，進而對兼辦行政業務的成效相關兼辦人員能否有效達成兼辦行政的任務，嘗試提供解決的方法。本研究發現，相關的行政業務調整及組織員額編制涉及組織織再造的相關概念，而就現行實施的增設「專任主計機構」及「合併設置專任主計機構」、編制人數逹30~50人之國民中學及國民小學「合併設置人事室」等方案，但在未全面落實之前，各學校對於行政助理的需求極為殷切。就教師員額方面，教育部原規劃學校教師的編制改以「學習節數」來設算各校教師員額編制，但因各縣巿基於財政問題無法配合實施，遂以「採外加代理教師員額」方式，改以推動國小由每班教師員額編制1.65人提升至合理教師員額」來辦理。本研究基於行政業調整及對組織員額編制的影響，所以建議以「學區聯合辦公室」的概念，期望能達到「公教分流」使教師專業、行政專職。. 關鍵詞：組織再造、兼辦行政、合併設置、學習節數。. I.

(5) Abstract This study is based on the 2002 plan to promote the “National Primary and Secondary School Reorganization and Manpower Planning Pilot Program”, from the data through September 1, 2010. At the same time, investigating the effectual influences of the Program on key personnel, main accounting services will serve as the key research background. As well as discussing the impacts on the schools’ administrative duties, organization and staffing. The study will use qualitative research and analysis, and in-depth interviews to examine the current difficulties as faced by the teaching and administrative personnel in the educational field. Then provide solutions to the problem of the effectiveness of personnel concurrently carrying out different administrative duties and accomplishing tasks. The study will demonstrate how the information was gathered, summarized then compiled, in order to attain the results. This study found that the related administrative personnel reorganization is inter-related with the “Strategic Reconstruction” concept. Furthermore, in respect to the ongoing implementation of “Full-Time Accounting Agency” and “Full-Fledged Accounting Merger Agency” requires a preparation of 30 to 50 people. Even before the full implementation of programs such as “combined set Personnel Office” at national high schools and primary schools, the demand for administrative assistants at each school has been extremely high. As for the teaching faculty, the Ministry of Education was II.

(6) planning to utilize “Number of Learning Sessions” in calculating the staffing of teachers in each school. However, due to financial issues as faced by the different counties and municipalities, the schools instead adopted the “Acquisition of Substitute Teaching Assignments” method, in order to meet the national primary schools’ “Reasonable Teaching Assignments” reasonable number of 1.65 teacher per class. Pertaining to the necessities of adjustment and its impact to the administration and organizational faculty, this study will build on the concept of “Consolidated School District Office”, in building a professional teaching staff and full-time administration that meets “Diversification of Public Education”.. Keywords: Strategic Reconstruction、Concurrently Carrying out Different Administrative Duties、Full-Fledged、Number of Learning Sessions。. III.

(7) 目次摘要 ......................................................... I Abstract .................................................... II 目次 ........................................................ IV 表次 ........................................................ VI 圖次 ....................................................... VII 第一章緒論 .................................................. 1 第一節研究背景 ............................................ 1 第二節研究動機 ............................................ 3 第三節研究目的 ............................................ 5 第四節研究問題 ............................................ 6 第五節名詞解釋 ............................................ 7 第六節研究範圍與限制 ...................................... 9 第二章文獻探討 ............................................. 11 第一節組織變革理論 ....................................... 11 第二節國民小學組織再造法制化歷程 ......................... 24 第三節總員額管制下的學校員額編制 ......................... 28 第四節從學校行政實務論組織再造 ........................... 33 第五節屏東縣國民小學實施組織再造的現況 ................... 39 第三章研究設計與實施 ....................................... 47 第一節資料蒐集的方法與分析 ............................... 47 第二節研究的工具與實施程序 ............................... 50 第三節研究的真實性 ....................................... 55 第四節研究倫理 ........................................... 56 第五節研究者的角色 ....................................... 57 IV.

(8) 第四章質性訪談資料分析 ...................................... 59 第一節對行政業務調整的現況分析與討論 ..................... 59 第二節對現行組織員額編制的現況分析與討論 ................. 67 第三節對建構學區聯合辦公室可行性分析與討論 ............... 70 第五章結論與建議 ............................................ 75 第一節結論 ............................................... 75 第二節建議 ............................................... 79 參考文獻 ..................................................... 82 附錄 ......................................................... 87 訪談紀實 ..................................................... 88 . V.

(9) 表次表 2-1 國內近年研究國民小學組織再迼相關論文一覽表 ........... 11 表 3-1 深度訪談題綱 ......................................... 51 表 3-2 受訪者基本資料 ....................................... 52 . VI.

(10) 圖次圖 3-1 研究架構圖 ............................................... 49 圖 3-2 研究步驟流程圖 ........................................... 54 圖 5-1 學區聯合辦公室組織架構圖 ................................. 81 . VII.

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(12) 第一章緒論本章內容共分為六節。第一節說明研究的背景、第二節為研究動機、第三節則根據前述的研究背景與動機提出研究目的、第四節在探討達成研究目的時所面對問題、第五節針對本研究中的重要名詞給予定義、第六節說明本研究的研究範圍與限制。. 第一節研究背景本研究源於教育部在2002年推動推動「國民中小學組織再造及人力規劃試辦方案」，其目的在調整行政組織與人力資源彈性運用的機制，試行國民小學組織與人力再造，降低人力成本，以提升政府的競爭力。就組織再造方面，主要是將訓導處改名為學務處使其名實相符，各「組」的設置可依其業務需要彈性設置，原則由直轄市及縣（市）政府定之，以因應地方需求；其次在人力規劃方面，各「組」組長或總務處各「組」組長得由職員專任，原由教導主任兼人事業務及由教師兼任主計業務部分，由縣政府派員兼任。 2003年2月10日教育部以台人（三）字第0920012586號函，通知各縣市，在《國民教育法》完成修法前，國民中小學人事、主計單位之兼任主管職務，如經權責機關認定，由其他機關或學校之專任人事、主計人員兼任確有困難時，同意暫由教師兼任。而在2008年6月6日教育部於以台國＜四＞字第 0970085528號函重申「自2008年8月1日起，國民中小學不論規模大小，其人事、主計人員不得由教師兼任。」又2009年8月6日訂定《國民中小學教師授課節數訂定基本原則》其第6條規定「國民中小學之人事、會計人員，不論規模大小，不得由教師兼任，其人員之任用，應依國民教育法第十條第四項之規定辦理。」. 1.

(13) 監察院亦在2010年4月15日函文糾正教育部、行政院人事行政局、行政院主計處，其認為教育部雖然函示停止教師兼任國民中小學人事及主計人員，但卻未指導應由何人兼任，從而導致多數學校自行指派未具該領域專業知能之學校護理人員兼任，且無提出解決辦法。在2010年9月屏東縣政府函知本縣各級學校「自2010年9月1日起本縣各國民中小學校護，免兼任人事、主計業務改由幹事或職員同時兼任」。是以屏東縣各國小自 2010 年 9 月 1 日起，國小幹事同時兼任人事及主計業務，在國小端的職場上引起一陣譁然，在 2013 年召開的屏東縣 103 學年度第 1 學期高國中小校長會議上，部份校長聯署提案建請屏東縣政府依據《國民教育法》第 10 條第項 9 項和《行政院所屬各級人事機構設置標準表》及《主計機構設置及員額編制標準》之規定，教職員工滿 30 人之學校派請專人處理人事及主計業務，以利學校校務的推行。該會議並決議由業務務單位研議本縣國小學人事、主計機構增設暨合併設置案，以有效解決本縣多數國小幹事同時兼任人事與主計業務之情形。然就實際執行情形，在人事業務部份大致採「合併設置」的方式，主計業務部分別採「增設方案」亦即班級達 30 班以上的學校增設「主計機構」及兩校班級數合併達 20 班以上者採「合併設置專任主計機構」。在此行政業務的調整下 20 班以上的學校反而增加職員的員額，而小型學校則受限於組織員額編制的限制其人力反而相形見絀。. 2.

(14) 第二節研究動機自從《教師法》在 1995 年立法以來，學校規模日漸萎縮加上組織架構具有僵固性，人員編制受限於法令規章的制約，所以行政的運作常常捉襟見肘，兼任（辦）行政工作的情形日益嚴重，甚至到達浮濫的地步。教師兼任或兼辦行政工作長久以來即遭人垢病，所以「行政與教學分流」一直是現職教師在教育職場上的重大訴求之一，惟現今國民小學職場上教師們以是否與「教學相關」來做為判斷其「兼任或兼辦」行政的唯一依據，其成為推動教師「專業評鑑」的絆腳石，實務及法制上已做了變革，對於職員（幹事）、護理人員及教師的身分，分別區分為公務人員及教育人員。此一轉變僅是形式上的行政與教學分流，在員額編制不足的情況下，對提升學校的行政效率及減輕教師的行政負擔並無助益。學校護理人員兼任人事或主計的爭議迭起，長期以來學校的人事、主計業務大都由學校教師兼辦，但由於學校規模日益縮小，在員額管制下教師員額亦因減班而呈現遞減的效應，在員額減少工作量不變的狀況下，教師所要兼辦的行政工作也日益繁重，所以教師兼辦人事、主計業務，轉由學校護理師及幹事兼辦，至後來監察院糾正護理師基於專業不宜兼辦人事、主計的行政職務，自此改由學校幹事同時兼任人事、主計工作，無疑對員額編制不足中、小型學校的行政運作更為左支右絀。茲有《國民教育法》於 2016 年修法修正第 10 條第 9 項及增訂第 10 條第 10 項，自此護理人員兼任人事、主計之爭議終告落幕，但學校職員（幹事）卻陷入同時兼任人事人員及主（會）計人員的角色衝突的困境之中。國民小學幹事係依《公務人員任用法》考試分發以「一般行政職系」任用，在職務列等上列「委任第五職等」及「薦任第六職等至第七職等」，其工作職掌須依「職務說明書」的內容辦理，目的在強調其專業職能。雖然《國. 3.

(15) 民教育法》規定，人事、主計人員得經有關機辦理相關訓練合格之職員兼任，但在相關職能的訓練上係採輔導區制度，由專任的人事、主計人員輔導兼任人事或主計業務，並定期辦理相關業務研習，期望利用經驗傳承的方式讓兼辦人員能夠盡快熟悉業務，但卻不見後續相關解決此一「制度性」問題的政策。. 4.

(16) 第三節研究目的本研究從屏東縣各國民小學試辦「國民中小學組織再造及人力規劃試辦方案」，一直到近年施行「屏東縣國民小學增設暨合併設置人事及主計機構方案」後，對縣內各國民小學員額編制不足，教師需兼任（辦）行政業務及幹事同時兼任人事及主計業務的人力安排體制，探討此種行政業務調整對組織員額編制是否為最佳的安排方式，因此本研究對屏東縣國民小學業務兼辦現況及施行成效進行評估，以瞭解問題，期待能提升學校組織效能。基於上述的研究背景與動機，本研究將探討下列問題：一、探討學校行政組織架構之調整以符合學校組織員額編制之需求。二、探討面對學校型態的多元化，國民小學組織員額現況與面臨之困境。三、探討行政業務之調整對相關行政業務兼任（辦）之推動成效。四、探討配合大學區制成立學區聯合辦公室的可行性。. 5.

(17) 第四節研究問題依據研究動機及研究目的，本研究先分析目前屏東縣國民小學行政業務調整的問題與現況，其次再探討現行組織員額編制的相關規定對學校行政效能的影響，最後探討建構「學區聯合辦公室」來專責處理與教學無關的行政事務的可行性，再據以編製問卷探究下述研究問題：一、對現行幹事同時兼任人事、主計的行政業務調整其工作狀況及工作滿意度滿意度為何？二、對於增設「專任主計機構」或「合併設置專任主計機構」其推動的成效及看法如何？三、對於國民中學及國民小學「合併設置人事室」學校教育人員及行政人員對其執行成效及看法如何？四、對於實施「國民小學充實行政人力計畫」方案，約用行政助理協助學校辦理各處室文書工作、協辦人事、主計、出納業務，是否能提升學校行政效能的看法如何？五、對於教師的編制改按教師以學生需求的「學習節數」來設算各校教師員額編制，教育現場人員的看法如何？六、改「採外加代理教師員額」方式，推動國小由每班教師員額編制 1.65 人提升至合理教師員額事項，對於解決育現場教師人力不足的執行情形其知覺如何？七、對於建構「學區聯合辦公室」專責處理人事、主計及其他與教學無關的事務性行政工作的看法如何？. 6.

(18) 第五節名詞解釋為了進一步分析研究的概念，以便於研究結果的分析，茲將本研究所涉及的重要名詞解說如下：. 一、行政業務調整本研究所指的行政業務的調整，包含各處（室）、組，因組織再造的改組、合併與新增的行政業務調整、因法令的修改對於職員及教師的兼任行政工作加以增減或因學校員額編制不足而以行政命令由職員或其他機關、學校的專任人員合併或兼任他校的行政工作。. 二、學校員額編制「人」是組織組成的最基本單位，學校教職員工員額編制，主要係依據教育部頒布的《國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則》、《特殊教育設施及人員設置標準》、《高級中等以下學校藝術才能班設立標準》、《各級公立學校工友員額設置基準》、《學校衛生法》等相關規定辦理。. 三、合併設置人事機構公立學校人事機構設置係依據《行政院所屬各級人事機構設置標準表》規定，其所轄人數三十人以上者，得設人事處（室）或人事管理員。未滿三十人者，得設兼任人事機構。合併設置人事機構，至多以三個機關（學校）合併設置為一個人事機構為限，無須與主計機構或政風機構併同實施。又不同層級機關間合併設置限為相近層級機關（如二級機關合併三級機關設置），人事機構應設於合併設置之最高層級機關，並須於編制表內詳予敘明。人事主管列等，以不超過合併設置最高層級機關人事機構主管之職務列等核列。。. 四、合併設置主計機構公立學校主計機構設置係依據行政院主計總處令：訂定《主計機構設置及員額編制標準》規定，縣（市）立高級中等學校及國民中、小學得設會計室。 7.

(19) 國民中、小學之主計室或會計室，置主辦人員一人。又國民小學六十班至九百班以上或教十九班或教職員工一百人以上增置佐理人員一人，一職員工一百七十人以上再增置佐理人員一人。國民中、小學教職員工未滿二十五人者，得由該管上級主計機構依本條例第八條規定指派人員兼任，或合併設置主計機構。. 8.

(20) 第六節研究範圍與限制茲將本研究的研究範圍與限制說明如下：. 一、研究範圍本研究之研究範圍係依以屏東縣國民小學之校長、教師兼行政人員、教師及職員為主要研究對象，主要係以屏東縣各國民小學於 2002 年參與教育部推動之「國民中小學組織再造及人力規劃試辦方案」及 2010 年 9 月 1 日起國民小學幹事同時兼任人事及主計之行政業務調整為研究背景，以探究其對屏東縣國民小學學校行政業務之推動及學校組織員額編制的影響為主要範疇。. 二、研究限制本研究所探討的是屏東縣國民小學行政業務之調整對組織員額編制之影響，惟因涉及人事、財政、法規的修改等因素，但相關議題所衍生的政策評估報告及相關聯的論文仍屬有限，在實務上較難有具體的案例可循。本研究採質性研究，而研究者本身即為研究工具，在訪談樣本的選取及資料的呈現上，研究者的態度難以保持價值中立，容易造成資料分析的偏差。在研究結果的推論上，主要係以屏東縣現階段所面臨之學校行政業務調整及組織員額編制為主要研究範圍，故研究結果僅能做為未來政策規劃與實施之可行性的參考。. 9.

(21) 10.

(22) 第二章文獻探討本研究主題係為組織再造的下位概念，故擬從組織再造的理論面、法制面及執行面等三方面，對所搜集的文獻資料加以探討及相互驗證，來探討目前「屏東縣國民小學行政業務調整及組織員額編制」的問題之癥結並提供建議，期能正向合理發展。本章內容共分為五節。第一節說明組織變革理論、第二節為國民小學組織再造法制化歷程、第三節在探討總員額管制下的學校員額編制、第四節在從學校行政實務論組織再造、第五節在探討目前屏東縣國民小學實施組織再造的現況。. 第一節組織變革理論綜觀學界的見解教育事務乃屬公共政策之議題的一環而對於教育政策的改革與推行，理應依從公共政策的觀點去提出具體的建議從而思考解決問題的方法與對策。但學校行政業務及員額編制調整涉及到法規的修訂、人事與財政等因素，使組織再造與人力規劃的推行更顯困難。. 一、組織再造的意義組織織再造不再只是從前的「組織調整」與「改組」，而學校組再造也不只是「組織架構」與「管理方式」的變革。李柏佳（1999）認為組織再造是具有深層意義的「基本假定」與「價值」的根本變革，如歐用生（1998）所說：「落實教育改革要重建組織結構，更要新生學校文化。結構重建不一定使學校文化新生，但結構重建若能改變工作的新方式，組織結構必定更有效率。教育人員在以新的工作方式運作過程中，體會到結構必須改變，則改革將更有力量、更有意義」。而羅文基（1999）也認為：「要重整中小學教育行政和教學可以從調整學校組織、強化教學組織和發展教師專業以落實學校. 11.

(23) 自主。調整學校組織可以朝向教學與行政分流、小班小校、親師合作與組織彈性化和柔性化等方面努力。」所以組織再造是指對組織結構的重建、在改變組織結構的工作流程與組織文化的再造，其目的在調整學校組織朝向教學與行政分流、小班小校、親師合作與組織彈性化和柔性化的發展，是一種具有深層意義的基本假定與價值的根本變革。而行政與教學分流，可擴大教師治校的自主裁量權與促進教師專業發展，達到學校發展特色及效能的要求，而調整學校組架構被視為達成改善學校效能的方式之一。. 二、學校組織再造的理論根據戴伊(Dye)的說法：「模型是實現世界某些面向的簡化表示」，這是人類為了解複雜的現實世界而建構的概念性工具，而「描述性模型」中的「統合主義」是經由若干歐洲國家融了「多元主義」與「菁英主義」模型的團體理論。史密特(Schmitter)認為「統合主義」分為「國家統合主義」及「社會統合主義」。中央的權力為核心是「國家統合主義」的權力來源，政府機關控制了利益的團體的結合程序，使利益團喪失自主權，所以政策制定的方式係「由上而下」；而「社會統合主義」，又稱為「新統合主義」其構成完全是基於利益團體的共同需求，且要遵循政府所頒訂的遊戲規則，組合成階層結構的利益代表體系，並由其最高代表向政府或其他團體展談判，甚而有時更參與國家政策的制定與執行，此種政策的制定過程是利益團體基於共同體的需要自動自發「由下而上」的政策制定過程。「國家統合主義」是用來解釋威權或集權政治體係中國家與社會關係相當貼切的理論；「新統合主義」則意味著利益團體已經取代了政府的功能，成為重要的政策制定者（丘昌泰， 2000）。台灣教育行政制度的發展，1987年的解除戒嚴可謂是一個重要的轉捩點，解嚴前的教育狀況係由中央統籌管制地方一體實施，可謂是的中央集權模式（林孟君，2012）；解除戒嚴後，對台灣而言是一個開啟民主政治的濫觴，推動民主政治的障礙逐漸消除，政治的改革也渲染了教育領域，教育. 12.

(24) 民主化、自由化、多元化的呼聲亦甚嚣塵上，教育決策開始顯現出， Cronbach(1980)所謂的「政策形成社群」（policy shaping community)現象，教育決策已非僅由辦公室一人所做的決策。綜上「新統合主義」模型在台灣政治發展的歷程及政府教育政策的制定的過程頗符合實際的教育政策改革的歷程。. 三、學校組織再造的方法彼得．杜拉克 (Peter F. Drucker) 在其著作中認為，科學管理的概念，為近代「管理學」之源起。而科學管理之父泰勒(Taylor) 在 1911 年於其著作《科學管理原理》一書首先提出科學管理四項原則，惟其注重的是組織從投入到產出之間所產生效益，係屬於靜態的的管理模式。而「熵」原是熱力學的專有名詞，意謂是由兩個可逆循環所構成；而「反熵作用」被引用在行政學上，其意思係指開放系統與環境互通有無，故能生生不息、永續發展，亦即具有「新陳代謝」的作用。學校是一個正式的行政組織，應隨社會環境的變動時時調整其組織的目標，而領導者在組織變革的過程中，已從任務導向的追求效率與經濟規模等靜態的目標；轉化為動態的領導，強調以人為中心、重視人與人的互動、人的價值及信念的體現。在管理學上認為管理具有四項功能即規劃、組織、領導、控制。學校組織處在詭蹫多變的環境裡，領導者如何有效的運用組織中的優秀人力來面對未知的環境，以提升組織變革所應具備的應變力與創新力，已是組織變革的重要課題。在全球化競爭的趨勢下學校組織與企業經營環境都面臨 4 個 C 的特性─變化（Change）、競爭（Competition）、多元化（Complexity）、挑戰（Challenge），（吳美連，2005），這是危機也是轉機，但要觀察的是組織的應變能力能否適時的掌握危機，開創生機，而優秀的人力資源就是組織競爭力的關鍵資源。早期 Lewin(1951)認為的組織變革轉型的過程中會歷經解凍(unfreezing)、變革(change) 、再凍結(refreezing)三個階段的變革模式，第一階段的解凍. 13.

(25) (unfreezing)，是在突破現狀推動組織改革時的動力來源，目的在讓原來的織組織結構接受一個新願景；第二階段的變革(change)，就是要推動改革，在於取得並凝聚組織成員在於獲取對組織新願景的認同；第三階段的再凍結 (refreezing)，是要讓組織回歸到穩定平衡的狀態，即所謂的固化，把組織穩定在一個新的平衡狀態，以強化組織變革的新願景。 John Kotter (2002)以 Lewin 的三步驟模式為基礎，為避免決策者在進行組織變革管理時常犯的錯誤，另提出組織變革的八大步驟，就其步驟分述如下：一、突破現狀營造組織變革氛圍步驟 1：以說服力建立組織危機意識。步驟 2：成立具有足夠權力的領導團隊。步驟 3：提出創新的願景。步驟 4：內部的溝通變革願景。二、推動改革凝聚組織成員共識步驟 5：充分授權參與解決問題以完成願景。步驟 6：創造近程戰果，並藉由戰果引導組織開創新願景。步驟 7：鞏固戰果、評估變革，在接在勵。三、穩定組織強化組織變革願景步驟 8：公開戰果與組織功的關係連結，將之深植於組織文化中。學校組織係由多元架構所組成，所以組織再造或重組的原因不是在回應外在環境的需，就是緣於內部的行政管理與政治因素的考量（葉嘉楠、郭峻源，2011）。優秀的人力資源是組織無形的資產。在系統理論，人力資源管理是整個學校組織系統下的一個次級系統，它與實現整體學校系統的目標有關。在投入的因素有成員的能力、專業；產出因素則是工作滿意度與教學效能（范熾文，2004）。因此，人力資源管理是學校經營管理的一環，亦是組織文化變革的核心要素。搜尋「臺灣博碩士論文知識加值系統」資料庫茲將近年國內有 14.

(26) 關研究國民小學組織再迼相關論文加以整理，如表 2-1 所示：表 2‐1 國內近年研究國民小學組織再迼相關論文一覽表作者年份. 論文名稱. 研究方法. 研究結果提出國民小學組織再造的四個實踐策略做為結論，四個策略分別為：一、運用「增權增能」策略，可以. 國民小學組建立「權力/知識」互動之正常織再造實踐關係。策略之研究二、運用「授權增能」策略，可以吳清男. －傅柯文獻探討. 保障「權力機制」運作之和諧. （2002）（M.Foucau 順暢。 lt）權力關三、運用「彰權益能」策略，可以係觀點的運提供「隱藏的價值體系」塑造用之優質環境。四、運用「權能互用」策略，可以營建動態「活力學校」組織。其研究成果分為四個面向論述：一、在對組織再造緣由認知方面。國民小學組簡淑彬. 文獻分析、問. 二、在對組織再造內涵認知方面。. 卷調查、實地. 三、在國民小學組織效能的認知方. 織再造與組. （2003）織效能關係訪談. 面。. 之研究四、再造緣由、再造內涵與學校組織效能之關係。黃財源. 知識管理在. 該研究獲致如下結論：文獻探討與德. （2002）國民小學組. 一、知識管理是組織主動運用統合懷術調查. 織再造應用. 性策略管理組織內外知識的理. 15.

(27) 之研究. 論研究與管理實務。二、組織再造以工作流程、組織結構與運作及組織文化的再造為，其三大內涵。三、建議知識管理在國民小學組織再造應用上的具體做法。歸納出該研究主要結論如下：一、教育人員認為，學校組織再造與人力規劃試辦方案之試辦，對九年一貫課程之推動及教訓輔三合一輔導制度是有助益. 國民小學組. 的。. 織再造與人. 二、教育人員對學校組織再造與人. 張英裕力規劃試辦問卷調查法. 力規劃試辦方案試辦現況感到. 方案之調查. 滿意，而其感受到之工作壓力. 研究. 在中等以上。. （2004）. 三、試辦學校組織再造，以行政組織的調整及職務重新劃分為主要之策略，教育替代役及教學支援人員是試辦學校運用較廣泛的人力規劃及運用方式。. 李智賢. 哈伯瑪斯溝. 其研究獲致如下結論：. 通行動理論. 一、國小教育人員知覺組織溝通模. 在國民小學文獻分析法及. （2006）組織再造實. 問卷調查法. 式整體及各向度均屬於「高」程度的表現，就組織溝通模式. 踐策略之運. 現況而言：以「對話情境」的. 用. 知覺最高、「反省及批判」的 16.

(28) 知覺最低。二、個人變項與學校情境變項中，在組織溝通模式的整體上皆有顯著差異，但在「性別、學校歷史、是否為組織再造學校」分項內涵的知覺上則較無明顯差異。三、國小教育人員知覺學校組織再造實踐策略整體及各向度均屬於「高」程度的表現，就學校組織再造實踐策略現況而言：以「目的協商策略」的知覺最高、「情境發展策略」的知覺最低。四、個人變項與學校情境變項中，在學校組織再造實踐策略整體上「性別、年齡、最高學歷、服務年資、現任職務、學校規模、學校位置」有顯著差異，但在「學校歷史、是否為組織再造學校」上較無明顯差異。五、國小教育人員知覺組織溝通模式與學校組織再造實踐策略具有高度正相關（r=.810）。六、國小教育人員知覺組織溝通模式對學校組織再造實踐策略整體及各向度具有中高度的解釋 17.

(29) 力（聯合預測力達68.5％），其中「策略性行動」（預測力達 32.18％）為主要的預測力。依據研究結果整理歸納、分析討論，獲得以下結論：一、宜蘭縣國民小學教育人員對於學校組織再造整體的認同度為「高」。其中以「活化組織人力」的認同度較高，「深植學校文化」認同度較低。對於學校效能整體的認同度為「中度偏高」。其中以「行政效率提昇」的認同度較高，「學生學少子女化趨習表現」認同度較低。勢下宜蘭縣黃玉麟. 文獻分析法、二、不同背景變項國民小學教育人國民小學經問卷調查法. （2006）. 員在學校組織再造「整體意見」. 營策略之研之填答差異性分析，受試者在究「性別」及「擔任職務」達到顯著水準。在學校效能「整體意見」之填答差異性分析，受試者在「學校實施組織再造時間」及「學校所在地區」達到顯著水準。三、學校組織再造與學校效能之間有顯著的正相關，學校實施組織再造有助於提昇學校效能。. 18.

(30) 該研究的發現如下：一、台中縣公立國民小學教育人員對調整學校組織結構之認知現況調查，以精簡工作業務最受肯定，其次是調整控制幅度，再其次是重新配置人力，得分台中縣公立林傳富. 文獻分析、問. 最低的是重組行政組織。. 卷調查及深度. 二、台中縣公立國民小學教育人員. 國民小學組. （2006）織再造策略訪談. 對重塑學校組織文化之認知現. 之研究況調查，以塑造教師專業最受肯定，其次是重塑心靈價值，再其次是改善物質環境，得分最低的是創新活動設計。三、調整學校組織結構。四、重塑學校組織文化。其研究獲致結論如下：一、屏東縣國民小學能實施組織再造，且教育人員對組織再造知覺良好。屏東縣國民二、屏東縣國民小學人力資源管理小學組織再白傑仁. 文獻探討、問. 與學校效能呈現低度正相關程. 卷調查. 度。. 造程度與效（2006）能關聯之研三、屏東縣國民小學全面品質管理究與學校效能呈現低度正相關程度。四、屏東縣國民小學知識管理與學校效能呈現中度正相關程度。 19.

(31) 五、屏東縣國民小學顧客關係管理與行銷公關與學校效能呈現中度正相關程度。六、屏東縣國民小學組織再造對學校效能具有解釋力。透過訪談後之深入分析,獲致以下結論。一、、在宣導及推動過程上：（一）校長帶動行政人員參與市府之組織再造辦理說明會充分了解辦理之意義及實施期程。（二）辦理校內組織再造教師研習及座談說明會。校新北市一所鍾文偉. 長積極投入帶動行政人. 國民小學組. 員主導實施再由行政人深度訪談. （2012）織再造之研. 員帶動教師參與之熱情. 究. 與動能。（三）營造校園辦理組織再造之話題及氛圍帶動家長共同討論。二、在組織再造實施內容中：（一）依處室主管提出之需求及建議做學校組織架構之調整。（二）特色課程與校本課程實質結合讓課程更精彩。 20.

(32) 參、組織再造對個案學校效能之影響：1、鐘點教師及行政助理之效果獲同仁之肯定，並對學校產生效能。2、分工明確執掌分明促進校園文化實質轉變成積極和諧理性。3、行政人員之工作態度與熱情有積極正向之改變促使校內更多人投入行政工作。研究結論如下：一、促動因素：（一）執行上級政策之推展、調整組織成員角色；（二）迫於組織成員之影響、國民小學組. 推動任務再分配。. 織再造之研文件分析與訪. 二、整併策略：. 林京郁究－以組長談等方法蒐集. （一）檢視計畫之研究設計、. （2014）減併實驗計資料. 正確執行之。. 畫為例. （二）考量學校真正需求、甄選專長之人才；（三）明確釐清業務職掌、漸進式賦予任務。三、執行過程：（一）招聘期程延宕、導致約. 21.

(33) 用人員無足夠培訓過程。（二）移撥業務之實際作法，與研究設計有一定落差。（三）學校教師感受行政效率提升，行政壓力有效減輕。（四）現行法規與實驗設計相牴觸。四、遭遇困境與因應策略：（一）暢通計畫之對話窗口，提前行政作業之期程。（二）訂定標準化之甄選程序，建立完整職前培訓課程。（三）彈性開放學校自行決定整併模式，突破實驗設計框架。（四）保障約用人員工作權益，穩定其工作安全感。（五）擬定實驗計畫專用之法規，讓約用人員定位於法有據。. 從上述檢索之相關研究成果，茲以研究主題為歸類，大略可歸納為工作壓力、角色衝突與工作意願就與本研究有關或可供參考者，歸納如下： 22.

(34) 一、組織再造的實施策略學校行政組織再造是指對現行的學校組織結構及其運作方式透過相關策略的實施，經由轉化的過程使學校的經營能夠適應社會的變遷及符合家長和學生需求。在策略的用上解構現行的、權力結構和觀念文化的重新設計與轉化，以及學校組織自省能力、自我調適及回饋機制的運轉，俾使學校經營能夠適應社會變遷需求，以提高其營運效能，達成教育目標。二、組織再造對學校效能的影響學校是國家提供教育的機構也是國民進行學習的場域，長期以來基於學校組織設計之原則我國的中小學形成了龐大的行政組織，此種層級節制的科層組織具有分層負責及組織嚴密的優點，但卻也存在彈性不足命令傳達費時的缺點。「學校組織是可以改變」的，而我們要思考的是學校組織在「機能面」上能發揮何種程度的效能、在「教育面」上可以提供學生和教師何種助益、以及運作面上能否型塑成員對學校經營發展課題之理解並凝聚其「要學校變得更好」的共識（林雍智，2013）三、組織再造對組織成員的影響當組織進行改造時組織成員的信仰、期望與價值觀與學校組織文化及社會外在環境的期待不一致時，組織成員的複雜性行為於焉產生。所以在進行組織再造的過程或組織變革時應考慮組織成員的心理感受，利用溝通與對話凝聚改革的共識，讓組織成員感受到組織再造對提升行政效率與減輕行政壓力是有正相關的。對調整學校組織結構之認知現況調查，以精簡工作業務最受肯定，其次是調整控制幅度，再其次是重新配置人力，得分最低的是重組行政組織。型塑組織成員對組織再造的文化認知及組織改造過程中的心理建設，以減少組織造再造的阻力。. 23.

(35) 第二節國民小學組織再造法制化歷程茲以 1994 年的民間教改革運動後與「學校組織再造及調整員額編制」教育政策相關之文獻加以探討，來探討相關學校組織再造的法令制定與實施行。. 一、法令制訂重教學輕行政「國民教育法」是國民中小學學校組織編制之母法，其自 1979 年公布實施以來，直到 2015 年共歷經了 15 次修改。其間歷經了 1994 年四一○教育改革運動、《師資培育法》的訂定及 1998 年教育部公布《九年一貫課程暫行綱要》，並自 2001 年正式實施九年一貫課程的實施。自此各校普遍進用「具有特定科目、領域專長」之人員擔任教學支援工作，但在未能達到減輕教師的行政負擔前，教師專業卻遭外界置疑且教師的自主權亦因此而逐漸的流失，各界亦普遍認為教師是一個具有高度可替代性的工作，尤其是「具有特定科目、領域專長」的代課教師其專業並不亞於正式教師。但令人遺憾的是大部分教師在制度上對其身分保障下，並不以此為戒，依然存有專業的傲慢，是值得注意的問題。在少子女化趨勢日漸惡化下，學校「超額減班」的問題更突顯了現行的學校組織員額編制的不合時宜及「小型學校」員額編制嚴重不足的問題。由於國內總體經濟的停滯，國民的整體所得還停留在十年前。社會型態的改變，為了因應少子女化的趨勢的來臨，教育部亦採取相關的因應措施。教育部（2016）在推動國教發展計畫中，本著小班教學「多元化、個別化及適性化」的精神及功能，進而提升教學品質，自1998年度起開始執行「降低國民中小學班級學生人數計畫」，國小自87學年度起至92學年度止，逐年降至每班35人，國中自91學年度起至93學年度逐年降至每班38人，至96學年度止，每班降至35人。96學年度起實施「國民小學班級學生人數調降方案」，. 24.

(36) 國小一年級自96學年度起以32人編班，逐年降低1人，至99學年度降至每班29 人。另外國小全校未達9班學生51人以上小校，增置教師員額1人。教改實施滿 20 年之後，教育改革的功過如何，社會輿論與學者間自有評斷。楊朝祥( 2001）認為，組織設置的主要目的是達成組織設立的宗旨，國民中小學過去因未受到應有的重視，組織、編制、員額的設置都不合理，再上地方政府經費的拮据，人力配置受到相當的擠壓。惟研究者深感遺憾的是在整個教育改革及《國民教育法》修法過程中，對於如何調整學校組織架構與組織設計的制度性問題則付諸闕如。究其原因，除了涉及的法令規章龐雜外，欲達成立竿見影的成效實有困難。. 二、超額減班影響員額編制少子女化已成為全球化的重要議題的同時，在教育現場首當其衝的正是幼兒教育及國民小學教育體系。在巿場化的思惟模式下，各地方政府提出超額減班及裁併小班小校理由可謂不勝枚舉，同時也引發學者之議論及社會關注的焦點。惟此項措施對於抵擋少子女化趨勢之洪流仍然緩不濟急，因為學生來源的減少加上越區就讀的情形，地處徧遠的國民中、小學更顯嚴重，地方政府在財政考量下，減班超額的問題乃接踵而至，甚至於從國民小學不斷的遞延到各國、高中及大學院校。超額教師的處理卻成為每年暑假學校教師與各教育行政單位最感困擾與棘手的問題。屏東縣除了訂定《屏東縣國民中小學落實專業師資結構要點》外，並於2010年暑假期間為修定《屏東縣所屬國民小學暨幼稚園超額教師介聘他校服務作業要點》，分北、中、南三區召開公聽會，聽取基層教師的意見。所以「少子女化的議題」亦是學校教師的人力結構產生質變的重要因素之一。依屏東縣教育處的統計2015年的國小畢業生有8000多人，新學年度的新生僅有6400多人，全縣預估須減6個班級。依據《屏東縣公立國民中小學設置及整併辦法》規定班級5人才能成班，校本部人數若連續2年未達60人、原住民學校未達30人，又未活化，可能降級為分校，在 2014年屏東縣有2校人數不足而裁撤、1所學校被降為分校，全縣167所國小，有5所已達裁併標準。 25.

(37) 雖然最近偏鄉的超額減班的情況雖已稍見緩和，但就現行之國民小學教師員額以每班教師1.65人編制而言，減少一個班級等同減少了1至2個教師員額。是以學校的規模在齊一的組織組織架構下，難免造成有些學校人力虛設，而有些學校則業務過度集中在少數人身上，形成人力分配不均的現象。. 三、大學區制缺乏組織再造的配套措施以國民小學的教育目的而言，老師的主要任務在於對學生「教」與「養」，是以教師應該將全部的心力投注在學生的身上，而不是在滿足家長的所有「知」的需求及行政上為了評鑑和各種視導的行政要求。但就現今教育現況而言，老師在職場上每天所必須面臨的是學生事務處理、家長的各種需求及學校行政的要求。雖然教育政策高喊「適性、揚才」的口號；但卻讓學生事務、家長的需求及學校行政要求，填滿教師每一天，進而沒有足夠的時去瞭解學生的個別差異，以提供「個別化」的教學活動。學校效能的提升不應沈迷在學校規模大小的的迷思之中，而強行以政策的執行力來推動巿場機制，迫使學校消極的退場，更不可取。因為，政策的執行者造成社會分化現象及學校辦學績效的良窳，不在於學區的大小；而在於制度面的過度干涉，造成學校優良的傳統與特色無法恆久的保存，甚而隨時代的變遷與時俱進，遺憾的是學校的願景亦常常因校長的更迭及配合教育行政主管機關的政策而無法落實。就經濟學的「機會成本」概念而言有得必然有失，而在追求效益最大化的經濟觀點上，學生的教養工作應被列為第一優先順位，多留一點時間、空間給老師。讓他們對於個案的探討有更多的對話、互動及腦力激盪，是當務之急。但現今的教育現場最缺乏的是「信任感」，唯有「信任」才能給予教師更多的思考及對話空間；讓教師們在互動及腦力激盪下設計出創新且具有效能的教學計畫，方是現今國民小學教育職場所樂見的。「少子女化」、「教師超額」及「資源有限性」等問題，並非「小班小校制」的原罪。學校效能無法提升其癥結在缺乏創新的「學校組織改造」。學校組織再造形態有可能以不同. 26.

(38) 的方式重組；也有可能分崩離析。而組織再造的成敗關鍵有二，首先是學校組織存在的態樣、其次是員額編編制的問題，所以國民小學的組織再造，勢將面臨人員心態變革及組織體制變革的雙重壓力，形而上的組織法規鬆綁及形而下的人員心理建設，是組織再造成功與否的重大關鍵因素之一。大學區應有相關的配套措施，如何平衡各學區的教師人力資源共享，是一項重要的議題，而董保城、秦夢群、陳添丁（2014）認為，可參考日本的「教師定期調動制度」，因其自第二次世界大戰初期就實施教師定期調動制度，中小學教師平均每 6 年必須輪調 1 次。實施至今，對於校際之間辦學經驗交流，都起了莫大的作用。而韓國則是一般中學教師在於服務 5 年之後，無論意願為何，均必須調動至他校任教，其立意在避免教師在同一學校服務過久，造成日益封閉。. 27.

(39) 第三節總員額管制下的學校員額編制本節在探討相關學校組織再造的實行，對於學校員額編相關法令的制定與實施對學校教育現場員額編制的影響。. 一、學校職員的身分更變教育人員任用條例第 21 條於 1994 年 7 月 1 日修正，考試院及行政院遂於 1985 年 5 月 23 日會同訂定發布「現職公立學校職員改任換敘辦法」並追溯於 1994 年 7 月 3 日施行。而同法第 2 條亦規定「凡經本主管教育行政機關依教育人員任用條例及技術人員任用條例審定相當簡任、相當薦任、相當委任公立學校職員，1994 年 7 月 3 日在職者，應依本辦法之規定辦理改任換敘。教育人員任用條例施行前遴用之公立學校現職職員（包括幹事及護理人員），具有公務人員或技術人員法定任用資格，前未經申請改派及辦理任審者，得於中華民國 84 年 7 月 2 日前提出申請，經主管教育行政機關以中華民國 83 年 7 月 2 日之現職審定後，依前項規定補辦改任換敘。」學校職員改以「公務人員任用法」任用，實際上僅是符合憲法考試用人之基本精神，並為經國家考試及格而取得任用資格之學校職員取得公務人員之身份加以「正名」而已，若是認為這就是實際上的「公教分途」不吝是一廂情願的迷思，而國民小學「公教分途」之所以難以實現其原因其來有自。護理人員之任用的爭議緣於監察院於 2010 年 4 月 15 日函文糾正教育部、行政院人事行政局、行政院主計處，「認為教育部明知國民中小學人事及主計人員應以專任人員為遴派對象，先前函准同意暫由教師兼任，固已違背其主管之國民教育法規定，又未見積極推動修法或作其他有效之根本解決，後函示停止此項教師兼任之適用，卻未指導應由何人兼任，從而導致多數學校自行指派護理人員兼任，該部又不予以糾正或作其他適法之提示，又行政院人事行政局與行政院主計處，基於主管與上級機關之地位，對於本案之兼. 28.

(40) 職情事，本負有與教育部共同解決之職責，然其無視於人事、主計工作，都由未具該領域專業知能之學校護理人員兼任，且無提出解決辦法。教育部、行政院人事行政局與行政院主計處，都難辭違失之責，爰依法提案糾正」。2010 年 9 月屏東縣政府通函本縣各級學校「自 2010 年 9 月 1 日起本縣各國民中小學校護，免兼任人事、主計業務改由幹事或職員同時兼任」。此後，茲有《國民教育法》於 2016 年修法增訂第 10 條規定：「由職員兼任人事、主計人員之職員並不包括護理人員。」自此學校職員（幹事）卻陷入同時兼任人事管理員及主（會）計的角色衝突的困境。. 二、教師身分的轉變《經濟社會文化權利國際公約》和《公民與政治權利國際公約》是最根本、最重要的兩個國際人權公約。其自 1966 年生效以來，在國際、區域和各國普通與憲法法院，都累積了大量的解釋和判例，是進步的國會立法和法院運用，所不可或缺的規範和指針。對國家如此，對民間的各種公民和社運組織而言，兩公約當然也是她們工具箱裡的工具之一。2009 年 3 月 31 日通過兩公約及兩公約施行法，把兩公約的規定國內法化 (2012，蘋果日報，兩公約報告的獨立國際審查，黃文雄）。勞動三權於兩公約施行法在 1999 年 3 月 3 日經立法院三讀通過施行後，對勞動權之保障訂定了落日條款，規定現行法令如不符兩公約規定者需於兩年內完成修正或廢止程序。據此，《工會法》修正條文亦於 2010 年 6 月份在立法院三讀通過，其中《工會法》第 6 條規定，工會組織類型如下，但教師僅得組織及加入第二款及第三款之工會：一、企業工會：結合同一廠場、同一事業單位、依公司法所定具有控制與從屬關係之企業，或依金融控股公司法所定金融控股公司與子公司內之勞工，所組織之工會。二、產業工會：結合相關產業內之勞工，所組織之工會。三、職業工會：結合相關職業技能之勞工，所組織之工會。前項第三款組織之職業工會，應以同一直轄市或縣（市）為組織區域。. 29.

(41) 《工會法》修正後與教師權益有關的是，教師得依據該法第6條規定得組織及加入「產業工會」及「職業工會」。所謂「產業工會」係指結合相關產業內之勞工，所組織之工會。其成員可為教師、代理代課教師、補習班教師、於教育機關服務之派遣人員、技工、工友等；產業工會之名稱及會員入會資格由工會依其組織目的於章程中規範，可跨行政區域組織。而「職業工會」係指結合相關職業技能之勞工，所組織之工會。但教師團體之所以極力爭取組織工會，其終極目標乃在爭取完整的勞動三權，即團結權、協商權及爭議權。勞動三權若落實定會牽動眾多利害關係人的權益，對於教師的人力結構的必將產生質變。教育現場的勢力消長，將對學校的組織文化造成影響，屆時學校教師、學校行政人員、校長、家長或家長團體與教育主管機關的互動將更為複雜。是以《勞資爭議處理法》第54條第2項第1款中明定教師不得罷工；依據該條文第6項規定，教育部業經會同行政院勞工委員會、內政部、國防部、法務部公告「教師」的範圍，並自2010年5月1日生效。因教師法與工會法的性質迴異，屆時教師身分如何定位，教師是否會擇優適用、後續相關配套措施及修法內容勢必將再引起爭議。. 三、學校組織員額編制當政府將企業組織再造的做法轉化為學校組織再造，政府亦委託學者致力於「國民小學組織及教職員員額編制」之相關的計畫性研究。如教育部委託鍾靜、黃裕城、張啟隆、張輝雄、陳清義、余坤煌、許永瑞（1999）的「國民中小學教職員基本編制及專兼任行政之研究」、張輝雄、黃裕城、陳清義、劉林榮、魏兩岸(1999）研究的「國民小學與國民中學班級編制及教職員額編制標準修正條文草案計畫」報告書及行政院國家科學委員會委託吳清山、江愛華、黃旭鈞、張正霖、張素偵、鄭望崢（2001）的「學校行政組織再造之研究-以國民小學為例。」等相關研究均認為學校組織再造應對學校對各處室的職掌與分工重新調整，俾符教育現場的需求整、學校編制上逐年提高教師員額編制及增置各類專長教師教師以減輕教師的行政負擔、解除教師兼任人. 30.

(42) 事、主計業務等均落實於近年修改的相關法規中，所以專案計畫研究可視為是政策制定或修改的催化劑。在提高國小教師員額方面，在 2001 年教育部為因應九年一貫課程的實施，就提高國小教師員額編制，決議將教改行動方案核定增置之教師員額所剩餘額共 2,688 名，於 2001（90 學年度）一次悉數挹注於各國民小學，用以減輕教師的行政負擔和授課時數，讓教師有更多時間從事教學研究和學生輔導的工作。於 2002 年 6 月 26 日公布《國民中小學教學支援工作人員進用辦法》。2006 年 12 月 29 日修訂本計畫，明定本專案經費可聘任人員有兼任教師、代課教師、代理教師及教學支援工作人員等 4 類（排除專任教師），以解決 2688 專案聘任人員混亂不一之情形，並一再重申學校聘任人員應符合國民教育法、中小學兼任代課及代理教師聘任辦法、國民中小學教學支援工作人員聘任辦法等相關法規規定。2007 年 3 月 14 日修正名稱為《國民中小學教學支援工作人員聘任辦法》。另在 2002 年教育部實施「國民中小學行政組織再造及人力資源規劃方案」，2002 年（91 學年度）研究者目前服務的學校亦參加了「國民小學組織再造及人力規劃方案」，但其執行的過程中尚無組織再造的痕跡可尋；但在人力規劃上原由教導主任兼人事業務及由教師兼任主計業務部分，係由縣政府派員兼任。但由於組織結構上的差異及法規實務上的認知不同，實務操作上原有教師兼任（辦）的人事、主計業務亦不若專任的人事、主計嚴僅，加上縣府派兼的專任人事、主計人員又是以巡迴之方式到到服務，在時間落差及執行面上的認知難免產生齟齬。林雍智（2013）認為少子女化現象對我國學校教育造成的衝，除了導致學校整併外，亦影響學生的受教品質，但此亦為學校進行政組織調整的契機。學校的規模變小再需要現行的組織架構，學校組因此可依規橂大小做彈性的調整，並在合適的規劃下降低學校行政的人力負擔，使其勠於學校的經營。在提高教師素質及熱情、合理配置人力及保證中小學教學管理及水平之均衡性，而陳麗珠、鍾蔚起、林俊瑩、陳世聰、葉宗文（2005）研究顯示，重新檢討「國民中小學班級編制及教職員員額編制標準」的相關規定是一項重要 31.

(43) 議題。關於國民小學教師授課節數與員額編制之法令規定，己臻完善，在《地方制度法》公布施行後，足以作為各縣巿執行之依據或參考。但依據教育部頒訂《國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則》觀之，行政職務是以內含方式鑲入教師員額編制之中的學校班級編制方式，如此造成不同學校規模與擔任不同行政職務之教師其授課節數顥示極大的的差異，並衍生「公平性」的爭議性問題。就資料分析來看以往國小部分特別是小型學校由於編制不足教師兼任主（會）計、人事的情形是普遍存在的。就其研究建議，希透過組織改造等法令鬆綁，將學校內教學無直接關係之事務性工作，如人事、主計、出納、事務等，改由專任行政人員擔任，讓教師回歸教師本質工作。在文超順(2006)對「宜蘭縣國民中小學實施組織再造」所做的研究在人力結構部分，接受調查者較支持學校與他校共聘教師及控減教師人數，改為任用職員；而較不支持學校與他校共聘職員或減併三組，改以聘僱臨時人員，專責辦理行政工作。職員兼任行政職務可以減少教師授課時數，而且可提供職員及校護專任組長之機會，故學校有更多的空間將教務處、學生事務處等組長委請職員擔任，讓原先需擔任組長之教師，減輕行政工作之負擔外還可可釋出組長及主任減少授課之時數，藉以降低一般教師授課時數。「人」是組織的最基本單位，就組織變革而言，其成敗關鍵在於員額額編制之合理與否，因其涉及行政組織之人事經費的支出對於地方政府而言可謂是沈重的負擔；其次是，在國民中小學探討員額編制時均止於「每班教師員額」多寡問題，對於職員的編制大都以不確定的法律概念來訂定，在總員額管制下授與地方政府機關對於學校組織編制過度的裁量權，就學校之於員額編制而言，難免有重教學輕行政之嫌。. 32.

(44) 第四節從學校行政實務論組織再造行政院教育改革審議委員會（1996）於教育改革總諮議報告書中建議：「在總人事經費額度之範圍內，得經由校務會議自行調整內部行政組織架構。」以及「重新檢討各項法規與行政命令，廢除各種影響學校專業自主之規定，並賦予學校組織架構彈性。」是政府文獻中關於國民中小學組織再造最早的文件（文超順，2006）。. 一、強化校長教學領導 1992 年司法院大法官會議釋字第 308 號解釋明文略以：「兼任學校行政職務之教師，就其兼任之行政職務，則有公務員服務法之適用。」於是，教師的身分有了轉化，教師逐漸「專業化」，而校長一人專任且無法參與教師會，被視為公務員之必然解釋(劉世閔，2006)。又行政院教育改革審議委員會於 1996 年亦提出「教育改革總諮議報告書」，強調中小學校長為首席教師兼行政主管，應重視教學領導，非教學部分之行政工作應予減少；校長應具教育理念及現代化的管理知能（行政院，1996），此為我國國民中小學校長需同時扮演教學領導的首席教師兼行政管理者的雙重角色。但在行政管理上，校長本身普遍缺乏行政管理或企業管理的學經歷背景，在現行的科層體制下人事管理、財務控管、政府採購、營繕工程等非屬教學部分的行政工作，實非教育體系出身的校長所能勝任。雖有經驗傳承，但其遠不及社會的變遷及法令規章的修改速度，校長在行政管理上所要學習或強化的，是如何面對未來的教育環境與社會互動的改變，並能當下執行與解決問題。以往校長行政領導權的功能在於「調和行政科層化與教學專業化的間衝突」（林明地，2016）。但在1999年《國民教育法》修正後校長由「官派」改為「遴選」；並增設「校務會議」決議重大校務。學校的決策系統從以往的「首長制」漸漸傾向「合議制」，在校長、教師、家長會共同的「集體決策」及因. 33.

(45) 應各種法令成立各種不同的「委員會」，校長卻成為有責無權的橡皮圖章；校長若不具調和鼎鼐的領導及溝通技巧，各項決策勢難取得共識，行政推動必然延宕或在多方角力下無疾而終。在政治社會化下，多元意見經由社群網站的交流，快速的凝聚社會共識，促使決策者必須迅速具體的提出方案，以落實並調整組織結構，來因應組織內、外各標的人口及利益團體的需求。惟在數位化浪潮下「社群治校」已漸趨獨擅勝場引領潮流。但在數位化下的「社群治校」卻也隱藏了太多的掩飾，並過分的美化大部分的訊息，是報喜不報憂，隱惡揚善的正面宣傳，縱然這是必要之惡，但事實陳述才能貼近讀者及粉絲。接近事實、坦誠布公的社群網站或學校網站才能攄獲的家長共鳴；抱怨是家長、學生及粉絲對學校最好的回饋，家長是最容易被學校忽略的同溫層，所以針對特定問題與家長的互動便是一種「焦點訪談」，所以在「社群治校」下，意見領袖可能取代科層體制下領導者的角色。身為學校的領導者仍應具備教學專業與社群領導者的角色，及專業的教學知能才能讓教學者心悅誠服，另一方面蔡進雄（2009）認為，校長應採民主參與的領導風格凝聚活化教師學習社群，校長宜從管理者轉變為社群建立者。透過團隊分工的方式，分享專業實務，破除專業霸權，建立「行政一體」的理念。. 二、落實行政專業提升教師專業知能「行政專業化」與「教師專業自主」乃推動學校組織再造的核心，而「公教分流」則是學校組織再造目標，但兩者存著共同的問題都是學校組員額編制。落實「行政專業化」教師才能免於兼任或兼辦與教學無關的行政業務；而「教師專業自主」的理念應是「教師專業評鑑」的前題。教師的員額編制在主政者的承諾下正逐年提高中，依「國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則」於 2012 年 10 月 5 日修正第三條第 1 項第 4 款關於國民小學教師之編制，自 2012 年（101 學年度）起由現行每班至少教師 1.5 人，提高至每班 1.55 人，102 學年度提高至每班 1.6 人，並分階段將教師員額調升到每班 1.7 名。並輔以教師課稅後的減授課措施，以穩定教學現場的師資人 34.

(46) 力。為了因應「課稅減課配套措施」及「教學支援人員」的分擔體育、英語、藝能及社會領域等課程後，學校代課教師激增的現象，教育部於2017年106 年 04 月 11 日修正《教育部國民及學前教育署補助國民中小學提高教育人力實施要點》其第5點第1款第1目規定「依本署每年公告所列普通班合理教師員額數計算各該地方政府之教師數，扣除該學年度國小普通班編制內教師員額總數後，得出該學年度應核定增置之編制外代理教師人數。」並要求各地方政府應依學校配置需求，主動規劃辦理教師合聘作業。依目前我國民小學教師員額編制係採每班固定教師員額編制（每班1.65人），從而產生小校教師人力不足，而有「教師授課總節數」與「學生學習總節數」未能平衡之現象。教育部為回應教育現場需求，將6班規模之學校，每班將調整為2位教師（採混齡教學者另提配套措施）、7-36班每班調整為1.75至1.92位教師、37-65班每班調整為1.7至1.81位教師、66班以上每班維持1.65位教師。惟考量財政負擔將政策方向由「增加編制內正式教師員額」調整為「採外加代理教師員額」，雖不能完全回應教育現場需求，但可暫時解決教育現場教師人力不足及紓緩代課教師比率過高的現象。. 城鄉差距不僅僅存在於教育現場，教育改革認知上亦是如此，其原因有二：（一）教師受行政業務綑綁束縛與員額編制不符需求等諸多制度性與結構性的多年沈痾壓榨之下，只求教完教學進度，而不敢奢求精進教學方法，好讓學生真正學會，造成偏鄉地區的教育夥伴對於教學翻轉較為無感或冷感的原因。（二）在教學現場偏鄉地區教學人力來源、流動性與素質等因素所造成（王政忠，2015）。城鄉差距亦存在於行政人力的編制，偏鄉的小校小班的員額編制遠不及大型學校，在教育改革的的同時教學與行政人力的合併思考，才能治標治本收事半功倍之效。. 三、增加職員編制落實行政專業 35.

(47) 惟依據鍾瀞〈1999〉等人所做之研究顯示我國較之英美等國的學校行政人員編制發現我國並無專責的行政處理單位，即使「國民小學與國民中學班級編制及教職員員額編制準則」歷經多次之修正，但對於「行政專業化」的變革可謂微忽其微，學校行政在日趨多元化、多樣化、工作負擔亦隨著政策的變動而逐年增加下，學校要落實「行政專業化」除了要重新檢討學校專任職員之員額編制外，最迫切需要的是成立專責的行政事務處理單位。就目前教育現場而言，應該以成立人事機構及主計機構或增加職員來處處理各校的人事、主計事務最為殷切需要。屏東縣政府於 2015 年 1 月 15 日以屏府人任字第 10400907500 號函頒《屏東縣政府及所屬機關學校人力相互支援作業注意事項》其第一項明定「為彈性運用人力以應業務需要，得於本府各單位及所屬各機關學校（以下簡稱各機關學校(單位)）隨時審酌業務狀況，於編制總員額不變之前提下，實施人力相互支援，以充分發揮整體施政效能，提昇團隊競爭力，依行政院所屬各級行政機關實施員額移撥暨人力相互支援作業注意事項規定，特訂定本注意事項。」又依據行政院所頒《行政院所屬各級人事機構設置標準表設置標準》及《行政院所屬各級行政機關、學校、事業機構人事人員員額設置標準表》遂目前有部分學校依規模符合，兩校合併設置人事機構由專任人事人員兼任他校的人事，其成效如何仍有待觀察。為使學校財務的健全與自主必須落實學校本位財務管理，使其在權責相符下，讓學校負起教學成果的績效責任。在財務自主權，讓學校以本身的行政做為來改善教學。主管教育行政機關賦予學校自主作決定的權力，學校本身針對其固有的缺失加以檢討、改進，以滿足學生學習之所需。依據《教育基本法》第 5 條規定「各級政府應寬列教育經費，保障專款專用，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之。」及《教育經費編列與管理法》第 13 條規定「直轄市、縣（市）政府之各項教育經費收入及支出，應設立地方教育發展基金，基金應設專帳管理。地方政府自行分擔之 36.

(48) 教育經費、一般教育補助、特定教育補助均應納入基金收入，年度終了之賸餘並滾存基金於以後年度繼續運用；其收支、保管及運用辦法由直轄市、縣（市）政府定之。」依據李碧雲（2008）的研究顯示，各國民中小學成立附屬單位預算，有助於整體教育資源有效運用，促進資源間相互整合利用，專任會計人員不足之問題極待解決。而學校由幹事兼任主計人員，對其陞遷及轉任的助益不大，游汎海（2008）認為應鼓勵學校利用賸餘經費發展學校特色及願景，並放寬專任會計人員進用標準，使表現良好的幹事兼會計員也能有機會轉任會計人員。基於學校本位的立場就覺得附屬單位算的特性如超支併決算、補辦預算及賸餘款經費滾存等優點，對學校的經費執行較有彈性，與公務預算相比缺點較少、優點較多。對於學校經費的運用，應賦與學校更多的彈性與自主權，而張明輝（1999）認為，學校的資源運用及學校相關問題的處理方面，擁有更多的自主性及責任，以便可以有效進行教學活動並促進學校教育的長期發展。陳麗珠 (2000）則認為，教育行政主管機關應將責任下放給所轄學校去分擔，政府只是擔任協助者的角色，授權各級學校內的人員及家長，根據學校特定的需求制定各項決策，自行去處理所有經費，積極擔負起行政效率低落的責任，以達到整體教育目標為最後目的。幹事兼任主計員在於專業知識不足，又須肩負受審計單位稽核責任，其心理壓力不言可喻，而張茂源（2005）也認為我國財政收支的設計，為達到制衡學校首長，使不致濫用公帑的目的，在各學校機關內設置會計人員，惟會計人員並不具教育專業知識，教育活動往往受到會計系統掣肘。學校承辦業務之人員應學會如何與會計人員加強溝通並建立共識，使教育經費能夠充分發揮其效能、避免教育經費不當使用的指控，衝擊著學校行政運作。在 2012 年屏東縣地方教育發展基金預算體制由公務預算轉變為附屬單位預算，學校基金賸餘經費的滾存，賦與學校對經費的運用更大的彈性與空間，這對於學校特色的發展有極大的助益，除可避免以往「消耗預算」的弊病外，更可吸引社會資源的挹注。但受限學校員額編制，目前屏東縣大部分 37.

(49) 的國民小學在務業務調整下，幹事併兼會計員和人事管理員已成常態，內部的控管機制及外部審計稽核，除了增加了專任職員的行政壓力外更抑制了其創新的思惟。. 38.

(50) 第五節屏東縣國民小學實施組織再造的現況在探討本研究議題前，首先實有必要對「教育行政」與「學校行政」做一釐清以免將二者混淆併此敘明，吳清基（2012）認為行政是執行解決眾人之事，教育行政人員的職責乃在為教育職場上的師生及家長服務，解決教育上的問題，是以「教育行政」係定位在教育政策的計畫、執行、考核與評估，是一種形而上的價值理念貫徹；亦是形而下的實務性政策指導。就學行政而言，林明地（2012）認為學校行政所從事的工作及其所服務的對象是學生，而學校行政人員指的是學校所有的人員，學校行政人員應致力於學校行政的科學管理工作及教育服務關懷的藝術，所以「學校行政」的主要目的在追求行政管理的科學化及服務、關懷的藝術化。任晟蓀(2004）認為國民小學行政，乃學校依據教育原則，運用各種有效的行政理論和科學方法，將學校內的人、事、財、物等，做有效的領導與管理，使校務能順利的運轉，從而達成學校的教育目標之歷程。. 一、現行國民小學組織型態目前屏東縣國民小學的組織型態就法制面的分類有依《國民教育法》、《學校型態實驗教育實施條例》、《公立國民小學及國民中學委託私人辦理條例》行政與教學分流可擴大教師治校的自主裁量權與促進教師專業發展，達到發展學校特色及效能的要求，而調整學校組架構被視為達成改善學校效能的方式之一。屏東縣政府基於「發展地方教育特色、實踐教育理念及鼓勵教育實驗」於 2014 年 10 月 27 日依據屏府教課字第 10371309300 號函發布了《屏東縣所屬國民中小學辦理理念教育實施要點》，其對理念學校的定義為「於國民教育階段之國民中小學基於地方特色發展，就課程規劃、人力資源及環境設備等擬訂計畫所辦理之教育課程。」並對於辦理理念教育之學校，教師員額編制增列二人，而「理念學校」可視為「實驗學校」前身。. 39.

(51) 依據「屏東縣 2016 年度國民小學教職員工員額編制分配表」顯示屏東縣 2016 學年度全縣 166 所國民小學，目前有 10 所學校人數是低於 50 人；又行政院公告《公立國民小學及國民中學合併或停辦準則》草案第 4 條規定：「學生總人數不滿人之學校，地方主管機關得鼓勵學校辦理混齡編班、混齡教學，或將學校委託私人辦理，中央主管機關並得給予補助。另要求新生或各年級學生有一人以上者，均應開班。」繼實驗教育三法通後屏東縣目有兩所試行公辦公營的實驗學校分別為長榮百合小學及地磨兒小學，另廣興國小學關福分校目前的人數合計約 61 人，經社區同意後預計在 2017 年 8 月（106 學年度）成為屏東縣第一所公辦民營小學。 1999 年 6 月 25 修正公布的《教育基本法》第 13 條規定：「政府及民間得視需要進行教育實驗，並應加強教育研究及評鑑工作，以提昇教育品質，促進教育發展。」本規定是政府及民間進行實驗教育的法源依據，也是各類型實驗教育的上位規範。2014 年教育部制定實驗教育三法《高級中等以下教育階段非學校型態實驗教育實施條例》、《學校型態實驗教育實施條例》以及《公立國民小學及國民中學委託私人辦理條例》，以落實教育基本法鼓勵政府及民間辦理教育實驗的精神。實驗教育三法的通過後以公辦公營型態的實驗小學，對於亟需透過教育的方式來發展孩子潛能藉以復興文化的原住民偏鄉小型學校可謂帶來的一些契機，另一方面也為少子女化下所衍生學校裁併問題的學校，帶來轉型的機會。惟實驗教育大幅擴張了家長的「教育選擇權」，張益勤（2014）指出，實驗教育相關法規通過，恐會朝向「選校世代」發展。在學生來源不變的情況下對公校未來的招生必然產生排擠效應。張慶勳（2014）認為理念學校與特許學校、理念學校與另類學校、理念學校與實驗學校，為實踐教育理想與達成特許任務，是彼此之間共同特點。與其論述該等學校類型可否必要是公辦公營或公辦民營的學校，不如從教師教學與學生學習的角度予以思考，或許是家長、教師與學生亟欲擺脫制式的教育桎梏，所追求的另一種教育學習方式。. 40.