第二章 文獻探討
第一節 各國長期照護與社會企業的發展
為因應人口老化及各項福利需求的日益增加，藉由促進照顧服務產業的發展，
針對已開發國家之長期照顧內容進行比較分析。選定甚早開始發展長照體系的日 本、北歐福利體系國家發展典範的瑞典、我國社會福利制度效法的德國、開始營 運市場照護產業的英國為探討的對象。
壹、各國長期照護發展 一、日本
日本自 1970 年進入高齡化社會，歷經 24 年在 1994 年進入高齡社會。日本高 齡化社會形成要因有二，一為平均壽命延長，另一為少子化。日本 65 歲以上高齡 人口數占總人口數比率自 2005 年突破 20%，進入超高齡社會之後， 比率年年上 昇，2011 年為 23.3%(2,975 萬人)。預估到 2025 年，日本 65 歲以上高齡人口比 率將超過 30% (陳玉蒼，2013)。日本為全世界最長壽的國家，為改造此高齡社會
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成為每個國民均健康、對人生感到有意義且能安心生活之長壽社會，為增進晚年 生活保障，在 2005 年修正「介護保險法」時，強調介護保險法分為四個層次：
(1)個人層次 (2)機構層次 (3)社區層次 (4)政府層次。如表 2-1-1 所表示。
表 2-1-1 日本介護工作目標
策略運作 主要內容
個人層次 1. 老人平日就自我注意維護身體健康、注重養生、多參 與社區性活動。
2. 對照顧服務者要多體諒、多給予支持，要提供喘息與 休憩之機會與時間。
3. 家屬則要注意家庭互動關係，保持彼此間之聯繫與關 切。
機構層次 1. 要求照顧設備、設施之齊全。
2. 要求機構能提供質、量並重之人性化照顧方式。
社區層次 1. 要建構「社區支持與資源系統」，以形成「照護社區」。
2. 照護社區由其適合居住於都市生態中的老人，社區生 活環境若加以改善，能使生活活動更為方便、舒適，
則身心功能退化之老人便會更有生活品質而言。
政府層次 為保持制度與規模之健全與實益，以居於督導、管理 的立場，對長期服務定期評鑑、輔導及獎勵。
資料來源：葉至誠，2012，《老人長照政策》，台灣：揚智。
（一）日本介護保險制度介紹
日本介護保險制度的設立是基於共同體的理念，對於因高齡伴隨而來之老衰 或特殊疾病而需要照顧的人，藉由全體國民的相互支援，提供適切之醫療保健或 服務。介護保險制度主要成員有被保險人、保險人及服務提供者。被保險人分為
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兩類，65 歲以上高齡者為第一號被保險人，40 歲以上未滿 65 歲之國民為第二號 被保險人。2012 年 7 月底第一號被保險人人數有 3,012 萬人。保險人主要負責制 度之管理和營運。保險費有 50%來自中央政府和都道府縣(地方政府機構)支付，
其餘 50%由被保險人負擔。服務提供者可分居家照護服務、機構照護服務、社區 式服務為主(葉至成，2012)。
被保險人需經一定程序經認定為需要支援或需要照護者方能使用介護保險所 提供之照護服務。需要支援或照護的狀態依被保險人所需照護的程度可分為「需 要支援 1-2」、「需要照護 1-5」等 7 個等級。日常生活運作如步行、吃飯、睡覺、
沐浴可獨力完成，但仍需協助之被保險人判定為「需要支援 1-2」，若上述生活 運作無法獨力完成需他人協助，判定為「需要照護 1-5」，數字愈大所需照護程 度愈高。需要支援者，可接受居家照護服務、社區緊密型服務及照護預防服務；
需要照護者可接受居家照護服務、機構照護服務、社區緊密型服務、照護預防服 務。各項服務內容說明如下（陳玉蒼，2013）:
1. 居家照護服務：為使需要照護或支援協助的被保險人可居家接受服務，服務人 員如居家照護員(home helper)、護理師等會到府進行必要支援、看護及復健等服 務。此外，被保險人亦可到照護機構接受步行、飲食訓練和復健。照護內容有居 家照護支援、照護預防支援、訪視照護、訪視沐浴照護、訪視看護、訪視復健、
居家療養管理指導(醫師或牙醫師到府診療服務)、日間照護、短期機構入住生活 照護、照護用具租賃等。
2. 機構照護服務：對於無法在自家生活的被保險人可入住照護機構，接受生活上 的看護或復健以回復原有生活機能。機構照護服務亦提供醫療協助。照護機構有 高齡者照護福祉機構、高齡者照護保健機構、高齡者照護療養型保健機構、高齡 者照護療養型醫療機構。
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3. 社區緊密型服務：需要照護之高齡者不用入住到照護機構，在其原本熟悉的生 活環境中即可接受服務如 24 小時居家巡迴服務、夜間訪視照護、失智症使用者日 間照護、小規模多機能型居家照護、失智症使用者共同生活照護、社區特定機構 入住者生活照護、社區緊密型照護機構服務等。
4. 照護預防服務：透過高營養的改善、身體及口腔機能之強化、體能訓練等讓高 齡者可回復或維持其體力，使日常生活運作無慮。
根據日本厚生勞働省 2012 年 7 月份之統計，被判定為需要支援及需要照護的 人數有 541.9 萬人，為介護保險實施初期之 2 倍多。其中，接受居家照護及照護 預防服務者有 332.5 萬人，接受社區緊密型服務(含預防照護)者有 32.1 萬人。接 受機構照護服務者有 86.9 萬人。顯示多數日本需要支援或照護者，仍以居家照護 為主，其次為機構照護。而接受社區緊密型服務者較少。
（二）日本照護產業之人力
介護保險開辦以來，投入照護市場的從業人員在 2000 年約有 55 萬人，到 2006 年增為約 117 萬人，5 年間人數增加約 2.1 倍。預估到 2014 年，照護市場所需要 的照護人數約 140 萬到 160 萬人(陳玉蒼，2013)。財團法人照護勞動安定中心於 2012 年 8 月 17 日公開其針對全國照護服務提供業者(含營利事業、非營利組織、
社會福祉協議會、社會福利法人、醫療法人、社團及財團法人、協會、地方自治 團體)共 7,070 家做照護產業人力之就業狀況及就業意識調查。結果顯示有 50.3%
的業者認為照護服務之從業人員不足，特別是訪視照護員及護理人員最為欠缺。
從 2010 年 10 月 1 日到 2011 年 9 月 30 日雇用照護人員率為 21%，離職率為 16.1%。
對於工作條件不滿的原因主要有:「薪資太低」(44.2%)、「人手不足」(40.2%)、
「有薪假很難請」(36.1%)、「體力負擔太大」(30.8%)等。女性從業員居多，大 多為兼職而非專職人員。
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與照護產業相關的職業有社工、精神保健社工、照護支援專員、看護、護理 師、居家照護員、介護保險認定調查員、物理治療師、職能治療師、語言治療師 等。欲從事照護服務者必須參加長時間人才養成訓練課程(如居家照護員，為居家 照護主要服務提供者之一)或通過國家資格考試(如看護、護理師等，為機構照護 主要服務提供成員之一)可投入照護市場就業。然因薪資較其他產業之勞動者低，
加上工作辛苦、壓力大，導致離職率高，很多有資格者亦不想投入此產業（陳玉 蒼，2013）。由上述可知，日本 2010 到 2012 年，有關照護產業的服務者，因為 長時間工作、薪資較其他產業低，導致有許多照護服務員不堪其負荷，紛紛離開 照護服務業。而這方面的人力，一直處在短缺的狀態。
二、瑞典
瑞典是世界各國保險制度，以及高齡者照顧的模範國家。早在 1960 年代，瑞 典即已實施國民基本年金制度，加上其廣受矚目的高齡者療養制度、居家照護以 及各種保障措施等，均影響著各國的高齡化社會福利政策。1970 年代，西方福利 國家面臨嚴重的財政危機，新保守主義思潮的興起為其提供解決方式，各國逐漸 接受其思想，在保證公民基本社會福利的前提下，推行社會福利改革。為了彌補 政府對弱勢群體照顧的不足，政府鼓勵社區照顧的發展，這一政策在減輕政府財 政負擔的同時，也實現了個人自主精神的恢復。在地老化的概念，起源於 1960 年代的北歐國家，當時照顧老人都是以機構為主，生活拘束又缺乏隱私，不夠人 性化，因此興起照護資源帶入家庭與社區的想法。(葉至成，2012)
（一）社區照護的介紹
「社區化」已經是高齡者照顧以及社會福利措施的趨勢，已邁入高齡化的社會，
高齡者的人口比例及平均餘命持續升高，影響所及，瑞典政府對於高齡者的醫療 保健、居家照顧以及相關的社會福利支出也不斷的增加之中。瑞典政府過去對於 高齡者的福利照顧，傳統上多重視高齡者的住宅政策、保健照護、居家服務以及
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生活環境的提升等，然而隨著高齡者人口特性的改變以及需求的變化，已逐漸擴 及高齡者的社會參與以及教育文化服務。社區照顧的興起，包括以下兩個因素(葉 至成，2012)：
1. 養老需求的增長
社會中老年人相對和絕對數量的增加，必然帶來養老需求的成長。一般而言，
社會經濟的發展水準、城市化水準和人口老齡化，雖然是相對獨立的不同過程，
各自具有本身的特點和發展規律，但三者通常存在密切的正相關性。西方先進國 家的經濟發展處於領先地位，城市化水準也高於其他國家，人口高齡化程度也較 高。隨著西方先進國家陸續進入高齡化社會，老年人問題逐漸顯露出來，養老需 求的增加使得原本不堪負荷的社會保障制度更加捉襟見肘，因此更多的服務主體 和更多的社會資源介入養老服務，而推動社區照顧的產生。
2. 居民需求更加全面、更加周到的社會服務
隨著社會進步，人們更加關注自身的生存狀況，要求更加全面、週到的社會服 務。這種需要同樣應當體現在社會服務中。物質生活的改善，使得人們對精神服 務的需求越加強烈，自尊意識的增強，使得人們對社會服務提出人性化的要求。
因此其他組織提供所謂的社區照顧，是指整合全部社會資源，運用正規照顧網絡，
為需要照顧人士在家庭或者是社區中提供全面照顧，而維持其正常生活。生活在
為需要照顧人士在家庭或者是社區中提供全面照顧，而維持其正常生活。生活在