研究背景與動機

第一章 緒論

台灣的高齡化社會，據估算十年內高達八十二萬人將有長期照護需求(行政院 主計處，2015)，2015 年 5 月通過的長期照顧法，雖然放寬申請條件限制，然而長 照法背後的金源、服務人力仍是持續爭論之議題(黃惠鈴、鄧凱元，2015)。因應 高齡社會長期照護需求，經濟部與勞動部正研擬行動方案，政府將輔導長照機構 轉型社會企業(社企流官方網站，2014)。行動方案中提到政府單位提案將樂齡中 心轉為社會企業發展，可能發展的方向尚未確定，亦是平台或是育成中心。募資 部分則利用創櫃買賣中心籌資(社會企業行動方案，2014)。本研究以社會企業觀點 介入長照產業的觀點，以多扶事業股份有限公司為個案，探討其定位與運作模式 與策略。可供未來長期照護產業發展之參考，依據本章節分成研究背景、動機、

問題、目的與名詞解釋，作為研究之發想。

第一節 研究背景與動機

壹、研究背景

【照顧我們所愛的人】

父母親用他們的青春歲月，拉拔了現在的我們…

當步入高齡，不是他們的事，是家庭、更是社會的事，我們做好準備了嗎？

(引自康健雜誌

2013.08.08

全球人口快速高齡化已成為各國重視的議題，由於生育率及死亡率的持續下 降，導致幼年人口比率降低，而工作年齡人口與老年人口比率提高，幾乎所有國 家都面臨人口老化的問題，其中又以已開發國家老化速度最快。全球 60 歲以上老 年人口占總人口比率，已由 1990 年之 9.2%上升至 2013 年之 11.7%，至 2050 年，

預估將持續攀升至 21.1%；同時，80 歲以上超高齡老人(oldest old)占老年人口 比率，亦將由 2013 年的 14%上升至 2050 年的 19% (林曉嬋，2014)。台灣地區人 口高齡化，老年人口增加與生活照顧的時間延長，加上少子女化與家庭型態的改

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變，家庭照顧人力減少，照顧的意願也下滑；基於此，透過社會政策來協助老人 退休生活，提供照護功能，讓家人短絀照顧人力得以舒緩，成為了當前重要議題(王 雲東，2014)。目前根據聯合報（2015 年 6 月 5 號）的刊載：長照保險法 2018 年 即將上路，屆時將有高達八十二萬人將有長期照護需求，由於目前台灣勞力薪資 相對偏高，一般聘僱一位女傭，若為本地人每個月少說要三萬元，若是 24 小時之 看護，每月薪資甚至高達六萬元。這樣的給付水準，一般有此需求之家庭，是一 個沈重的負擔。於是以低薪、看護為名的外籍女傭，成為家庭勞務市場搶手的對 象(薛承泰、林昭禎，2004)。然而台灣長期照護協會(2008)提到：實際於照顧老 人時，外籍監護工往往因語言無法溝通，而造成照護品質不佳，或造成居家個案 有需求時，外籍監護工無法及時滿足居家個案的照護需求。上述的現象導致外籍 勞工不斷增加，是否會衝擊本籍勞工的就業市場，長期照顧的品質無法提升，成 為社會持續關注的議題。

我國目前長期照護計畫，依照行政院於 2007 年 4 月核定「我國長期照顧十年 計畫」規劃於十年內挹注新台幣 817.36 億元經費，以建構一個符合多元化、社區 化（普及化）、優質化、可負擔及兼顧性別、城鄉、族群、文化、職業、經濟、

健康條件差異之長期照顧制度(內政部，2008)。然而其成效對於長照問題而言，

仍存有非常大的改善空間，主要問題為長照十年計畫之經費來自政府預算支應，

因此適用對象有所限制，無法涵蓋全部的需求人口。相關補助對於經濟弱勢的負 擔仍然偏重，特別是在農業縣市與偏遠地區。專業照顧人力不足，人才培訓規劃 與體系尚待開發(詹火生、盧瑞芬、張菁芬，2009)。在 2015 年 5 月通過的長照服 務法，即將在 2017 年上路，然而其目前只有針對長照機構整併管理、開放申請條 件限制外，沒有對其根本問題，長照人力、財源、資源分配，沒有實質的具體方 案(黃惠鈴、鄧凱元，2015)。故目前實施的十年長照計畫或是長照服務法，尚未 能真正解決長照問題所在。

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此外，預測 2025 年台灣將進入「超高齡」社會，65 歲以上老年人口將達 475 萬人，占總人口 20%，每五個人中就有一位是老年人(行政院主計處，2013)，長 期照護如果全部由政府負擔，將是一筆龐大支出，為了減輕政府財政赤字、預算 壓力，應開放引進民間資金提供部分長照服務，並回歸市場機制。但是國內長照 體系較屬於非營利性質，如開放壽險業資金投資長照，恐引發部分立委、社福團 體和相關學者專家強烈不滿，質疑財團壟斷的嫌疑(張根誌，2013)。在目前長期 照顧服務系統建構的缺乏完整性的情況下，不論是長照十年計畫、長照法或是壽 險業介入長照，仍有許多爭議與待解決的問題。

另一個社會持續關注的議題，楊通軒(2002) 提到：受到長期經濟結構調整，

以及近期景氣變動之影響，我國的就業市場勞動供需呈現了下列幾種變化：國人 不願從事基層操作性工作，形成人力不足、失業率高升、外勞與國內部分勞工之 運用產生互動影響、勞動參與力提升不易之問題。近幾年來失業率居高不下，根 據行政院主計總處 102 年失業率為 4.18%，若就各年齡層的失業率來看，15~19 歲、20~24 歲以及 25~29 歲的失業率高居所有年齡層之冠，在 2013 年分別為 9.65%、

13.75%以及 7.11%，相較於平均 4.18%的水準高出許多(行政院主計處，2013)，顯 示我國青年的失業率是平均失業率的一倍以上，青年問題的失業嚴重。可見青年 高失業率為社會問題之一。青年是國家未來的主人，青年所找的第一份工作對於 未來的人生與職涯都有決定性的因素，青年一旦陷入長期失業，對其身心不僅會 造成影響，更不利於未來工作的尋找，對於家庭以及社會也是沉重的負擔，因此，

如何解決青年的失業問題即成了當務之急。

依照上述，一類是老人及長期傷病人士缺乏醫療照護；一類是青年失業率高 居不下、缺少工作機會。目前我國的處理方式，乃是將兩者獨立處理，分別給予 財務補助。然而，失業者所面對的心理、社會壓力，以及生命經歷的空白，並非 金錢可彌補；對長期傷病人士給予的補助金額，大抵也難以在市場上換取合理的

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照護服務；並且，政府財政壓力極為沉重，對兩者之補助，對解決問題成效未明，

卻已出現鉅額赤字，嚴重威脅政府收支平衡。其實，此二問題，可以不是相互獨 立的問題：前者正是幫助後者的重要資源(謝宇程，2010)。若是能重新調整社會 資源分配，期望達成一魚兩吃之效果。而社會企業或許可成為兩者中心的媒介，

社會企業係指透過有效的商業模式，解決特定的社會問題，可為企業體或非營利 組織。其出發點為改善組織的整體運作，其模式是透過事業經營減少財源困境並 提高組織本身財源的穩定性，幫助組織自給自足，最終目的為實踐組織使命以達 到永續經營。

社會企業的來源，為因應當時福利失靈與經濟衰退的問題，各國紛紛端出社 會企業政策，以化解失業問題並舒緩財務困境，落實授人以漁的目標。隨著社會 企業廣受全球矚目，2007 年台灣政策、學術與實務單位大量投入社會企業發展，

希冀改善就業結構積病，甚至創造社會價值(鄭勝分，2014)。

台灣自2014年九月初，行政院正式提出「社會企業行動方案」，宣告台灣進 入「社會企業元年」，從2014年開始的三年內，行政院預計投入1.6億元以協助民 間發展社會企業。政府積極協調社會企業相關草案，希望建構一個適合台灣社會 企業發展的新環境(行政院社會企業行動方案103-105，2014)。以案例探討，見於 多扶事業有限公司在2009年成立，針對老年人或是行動不便者，以無障礙環境的 全面連結，以社會企業的模式經營，兼具經濟與社會目的之模式出現，為老人服 務與青年工作創立平台，以其介入長期照護產業的發展現象，藉此提供之後以社 企模式機營的長期照護產業實務之參考。

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貳、研究動機

根據前述的背景，目前長期照護產業多以非營利組織機構為主，由於非營利 組織在經濟上的困難，經營壓力與日倶增。為了獲得資金的永續性、財源的自主 性，是促成非營利組織發展社會企業的重要原因。社會企業相關研究中，甚少是 以照護服務產業為研究主題。然而，照顧產業不同於其他類型的非營利組織，具 有事業化收益穩定、具市場化特性、供給面多樣化、自主性增加的特質。故照顧 服務產業具備發展社會企業的特質(郭雅煖，2010)。根據 Foster& Bradach(2005) 研究，社會企業在教育與健康照顧領域的發展較有機會成功。

台灣長期照護產業發展社會企業經營模式的狀況，從 1990 年迄今，政府部門 為紓緩失業率帶給社會的衝擊，陸續推出「福利產業化」政策，經建會、衛生署 與社政單位推動的照護服務產業(官有垣，2006)。 促使許多非營利組織開始從事 如同歐洲國家的社會經濟、社會企業的營利行為(郭雅煖，2010)。之後行政院自 2014 年九月正式提出「社會企業行動計畫」，內容提到社會企業的成立，不論其 組織為非營利組織或營利組織，皆為解決社會問題，其類型除涵蓋食衣住行育樂 等傳統課題外，亦包含老人長照課題。(行政院社會企業行動方案 103-105，2014)。

舉例來說，台灣社會企業在社區產業的部分，如社區老人供餐或送餐。是以在地 特殊境遇婦女來執行相關服務。並給予薪資，使其從事服務也有收入，透過助人，

增強其自信心與社會參與。在深耕且在地化發展，並將外界認為的弱勢族群結合，

在社區中進行服務，並可以獲得經濟收入(吳佳霖，2014)。

從研究者本身的發展動機，由於家中需要照顧年長的長輩，需長時間陪伴與 照護其生活起居的部分，尤其當長輩需要拐杖等輔具，才能方便出門時，發覺無 障礙環境設施的重要性。開始找尋是否有哪些企業，可以協助長照生活起居或是 交通的安排，並且提供一定品質的服務。於是網路上找到了許多相關類型的社會