國際文化政策制定典型

政策（policy）一詞源自希臘文、梵文及拉丁文的語根 polis（邦），加上 purr（域）

演變成 politia（邦），再變 policia（公共事務之處理），最後變成 policy 一字。延伸其涵 義便是於一個城邦之內管理眾人之事的指導方針或策略。政策制定是一個複雜的決策過 程、是一系列的計畫和行動。

政策制定依據 James Anderson 之理論，政策制定過程可以被區分為五個階段：一、

問題形成（policy formation）－議程設定（agenda setting）；二、政策規劃（policy formulation ）；三 、 政策採行（ policy adoption ） － 合法化；四、 政策執行（ policy implementation）；五、政策評估（policy evaluation），稱之為政策的輸送帶（圖 3-1-1）。

每個階段的目標及探究問題重點說明如下：

一、問題形成討論議題，進入議程設定（agenda setting）：議程設定旨在探討（一）何 種問題情境將會引發政策問題？（二）可以透過何種價值面向來詮釋既有的問題情 境？議程設定在政策分析中是重要的步驟，表示利用正確的手段解決已建構的問 題。

二、政策規劃－政策預視（policy forecasting）：在進行政策規劃時，必須對各個政策替 選方案（alternatives）的可能結果以及預期影響進行推測，此即為政策預視之意涵。

三、政策採行（policy adoption）：政策採行旨在探討某項可解決或減緩問題的行動，預 估將在未來成就何種價值。也就是依政策預視的結果，藉以向政策制定者進行政策 選案的推薦與介紹。

四、政策執行（policy implementation）：探討「某一政策選案在過去與現在所造成的政 策結果」。目的在於詳實地記錄政策執行過程中所發生之情事，藉以作為政策評估 的判斷基礎。

五、政策評估（policy evaluation）：政策評估用來探討「用來減輕或解決問題的政策執 行結果，將在社會中形成何種價值」。根據評估之結果，政策分析師與制定者將可 以為特定政策提出評價，藉以決定該政策應維持、改革，甚至終止。據此，相較於 監測，評估具有強烈的價值判斷性質。

圖 3-1-1 政策輸送帶

政策是一系列的計畫和行動，管理部門用來決定處理問題的策略。當任何有關文化 的問題需要被解決時，就形成了文化政策。文化政策的制定遵循同樣的循環過程，從目 標、問題、過程解決公眾文化事務，形塑國家特色。在制定過程中會根據政府角色介入 的強弱造成不同的文化形式呈現，也影響文化觀光產業的發展方向。

一、文化政策定義及制定

文化政策是以相關政府體制引導美學創造力和影響集體的生活方式，規劃具有系統 性和規範的具體策略，經由相關組織來引導以完成目標。根據聯合國教科文組織（2005）

對文化政策的定義：是指針對文化本身為考量，用一種具有意識且謹慎的做法對於地

ƒ政策採行

（policy adoption）

‚政策規劃

（policy formulation）

•議程設定

（agenda setting）

„政策執行

（policy implementation）

…政策評估

（policy evaluation）

政府問題

方、國家或區域，國家整體的發展所制定的各項政策和措施，進而對個人、群體或社會

法國學者尚皮耶•瓦尼那（Jean-Pierre Warnier）於《文化全球化》一書中，以全球 化觀點針對文化政策提出應具有三個層面的發展：（一）經濟發展（二）資訊-傳播的推

25 臂距原則（Arm’s lengh）：亦稱為「分權化原則」，具有垂直和水平兩種分權向度。垂直分權是指中央 與地方的縱向分權關係；水平分權是指中央政府負責政策制定及實施的主要權力，部分撥款或地方文化 事務交由分屬的文化相關部門執行。資料來源：Mulcahy, Kevin V.2007. ” Political Sovereignty and Cultural Imperialism: U.S.- Canadian Cultural Relations” in Seminar on Cultural Policy National Sun Yat-Sen

動及控制（三）個人的社會化及文化和認同資訊的傳遞。文建會於 2004 年因應全球性 世界政治、經濟、社會、文化大環境的發展與變遷，針對發展目標亦提出十大文化政策，

當中對於文化資產的保護、發展創意產業和與世界接軌的規劃方向皆為其發展重點。

二、政府角色

文化政策制訂具有時代性、平等及尊重原則。各種政策及規範經由相關組織的引 導、訓練、資助、鼓勵或拒絕的行動來實現相關創造性行為。文化政策的制定必須呼應 多元文化族群的需求，在維護或更動某個意識型態系統的目標上，政府角色的扮演和立 場的中立性具有決定性的關鍵點，因此對於文化政策制定上，本研究認為文化政策的制 定與政府角色間的互動關係有幾項的特點：

(一) 文化政策的形成應由下而上形成共識

在過去，文化的形成常被上層社會所掌控，下層階級的人無法享受文化所帶來 的益處，只能被強迫的接受，因此造成所謂的精英文化弊病。但文化不該是獨 占性的。尤其當文化問題形成政策時，文化政策應由人民形成共識，從國家內 部的在地文化特色出發做為政府部門實行政策的依據。這才能符合人民需要，

文化才能造就一個國家的獨特性。

(二) 文化事務的執行須分層級

文化事務應該全部由政府執行嗎？還是要由民間執行以維持公正性？本研究 認為文化政策在執行上應分層級的執行。關乎全民利益的由政府執行，有些需 更具創意及活力的文化事務應由民間執行。適當的等臂政策是必須的。但是文 化事務執行上的分級更是必要的。

(三) 文化政策的重要性要高過經濟及政治問題

文化是一國之本。文化表現出一個國家的民族性、獨特性、及不可取代性。它 可以形成一個國家也可以滅亡國家。當文化強勢時，它可以解決不同族群間的 問題，帶來商業價值，也可以影響他國的文化。例如全世界都受到美國搖滾樂，

以及強勢的語言-英語衝擊。所以文化政策重要性不應該受到政策和經濟的影 響。政府要把文化問題放在最重要的位置考慮。

三、文化政策的影響力

文化可以說是教育人民認同國家，形成一個信念的過程，所以文化政策也可以說是 形成社會認同的一項工具。文化政策必須尊重不同族群的歷史，由於文化政策的影響力 具有有形的強迫性和無形的影響力。文化政策的制定關乎全部人民的福利，所以文化政

策必須考慮每個族群的歷史和獨特性。當他迫害少數族群的獨特性時，這個文化政策可 以說是不好的政策。文化政策的立足在於「尊重」的原則上。

最重要的文化政策要有時代性和國際觀。時間的變化會影響政策的適當性，導致文 化具有流動性的變化，所以文化政策要隨著時間作適當的調整。過去文化霸權是用武力 強迫進行文化移植。現在文化霸權是運用各種商業方式做無形的影響。例如美國的好來 鄔電影、速食文化、音樂方式嚴重影響全世界的國家。這樣的文化霸權的影響力較以往 更為嚴重。從文化霸權觀點探討國家文化政策的重要性，首先文化霸權帶來的影響如下：

(一) 消滅一個國家的文化認同性：文化霸權影響人民的生活，這樣的影響是無形 的。國家的認同將會被文化霸權國家形象所取代。

(二) 人民對國家忠誠的承諾將不會存在：認同文化代表著對國家忠誠的承諾。對文 化霸權出現時，人民的思想、生活方式會隨著改變。當生活方式不再與國家傳 統相符合時，衝突將會產生。人民對國家忠誠的承諾將會消失。

(三) 國家的傳統性和獨特性將會消失：文化的霸權會複製相似的國家特性，國與國 的界線將會模糊，比如目前全球化的影響，強勢文化會消滅弱勢文化。強國運 用經濟的影響壓迫弱國的經濟發展、政策制定，進而影響文化。就像加拿大和 美國的關係：「與大象共眠」²⁶，弱國將成為強國文化的附庸。

(四) 國家對文化的管理將具有強制性和保護性：為了消滅文化霸權的影響，國家將 會採取強迫性的文化政策保護國家文化和傳統。國家的控制若不適當將會形成 另一個文化霸權。所以文化霸權不但是指外來文化的影響也指內部政府的控 制。文化像是一把有兩面的刀，可以傷害別人也可以傷害自己。

(五) 文化將被市場所控制：文化霸權的支持力量是商業市場，例如美國的電影、音 樂。經濟量量越大，文化霸權的影響更大。什麼類型文化會被推動？全都掌控 在經濟市場上。國與國之間將愈來愈不平等。除非你擁有自己的國家特色。

國家文化政策因受到文化霸權的影響產生自我文化的反省因而產生下列效應：

(一) 文化的霸權代表人民選擇文化的機會更為自由：藝術文化是自由主義，不可以 被強迫。文化霸權的出現打破文化市場限制。人們欣賞他國文化，接收外來文 化的機會增多。世界不再是一各各的國家而是「世界村」。

(二) 使國家重新追求自我文化的獨特性：文化霸權以媒體作為操控的工具。很多文 化的認同也都由電視、電影、音樂取得。由於體認文化霸權的出現，很多國家 重新發掘自我文化的獨特性，追求真實的體驗。從舊有文化取得材料，重新教 育人民體驗文化的美好。

26 資料來源：Mulcahy, Kevin V.2007. ” Political Sovereignty and Cultural Imperialism: U.S.- Canadian

在台灣，文化政策常在經濟利益下被忽略，文化政策也常隨著管理者不同而有變 化。本研究認為文化要跟教育結合，從國家特色出發，具有獨特性、未來性和不輕易變 動的性質。在台灣，文化管理部們的政府階級是非常低的，這是非常嚴重的問題。要給 人民一個充滿希望的未來，要先從文化認同做起，而文化認同來自於堅定的文化政策。

四、國家文化政策發展文化觀光的交互關係及準則

文化與觀光的結合可以彰顯觀光對於一個地區所帶來的經濟優勢，削弱其帶來的負

文化與觀光的結合可以彰顯觀光對於一個地區所帶來的經濟優勢，削弱其帶來的負