土地開發回饋之原則與規定

土地開發回饋在實務上的目的是平衡因為土地開發行為所造成的利益關係 變動，而切到理論層面，則同時包含了多種內涵。一者從回饋收取的原則來看，

強調基於不同基礎，受土地開發影響之利益關係；二者從要求回饋的正當性來看，

著重於釐清不同回饋情境下的義務與回饋關係。

壹、 開發回饋的基本收取原則

收取土地開發回饋最終的目的是達到土地開發利益的平衡，換言之，是追求 利益分配的公平狀態。然而公平的定義會因為計算標準、方式不同，而形成不同 的公平形式；因此土地開發回饋的基本收取原則，雖然均是以利益分配合理化與 公平出發，但隨著成本、效益、受益(害)對象不同，而產生不同原則。包括：最 基礎的公平原則、外部性理論、成長付費原則、平均地權理論、財產權理論 一、公平原則

公平原則不論在經濟、社會、政治治理中，均是共同的理想指標，但因為評 斷標準、價制體系的不同，對公平會產生不同的定義。Rawls(1971)試著提出一般 性的公平原則：1. 人人對基本自由權利享有同等權利，2. 讓處於最不利地位之 人，得到最大效益，而各種工作與地位在機會公平條件下開放給所有的人。

而衍生至土地開發回饋的制度上，可以從 1. 社會上各別居民的金投入貢獻，

與其收到的利益之對等關係；2. 視個案條件修正公共利益分配；3. 依需求分配 公共設施和設備；4. 市場運作邏輯下，有效率的分配與分配的需求平衡，四種

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公平關係建立條件，歸納出土地開發回饋制度是否公平的五大原則：(曾繁廣，

1993；中華民國都市計劃學會，1991) (一) 不侵害憲法保障之基本權利 (二) 自然增值歸公，避免不勞利得 (三) 公共設施自給自足

(四) 外部性成本負擔 (五) 犧牲報酬原則 二、外部性理論

從土地經濟學的觀點，土地使用變更，土地由低密度變更為高密度使用時，

會引起相當之外部性，如公共設施需求的增加，或使原有公共設施增加擁擠成本，

也因土地使用變更結果，造成該地區人口、產業活動相對增加，導致該地區公共 設施建設趕不上土地開發速度，降低環境品質，使經濟活動在空間分佈上產生不 效率(黃建龍，2001)。

由此可知，不論就資源有效配置或社會公平正義觀點，土地使用變更造成公 共設施需求增加時，應建立使用者付費，外部性內部化之規範，使土地使用變更 回饋制度合理化。

三、成長付費原則

成長付費之觀念源於都市成長管理，主要目的是藉成長控制以維護都市生活 品質。由於都市不斷的擴張，都市環境品質惡化，地方政府研究改良成長管理實 施工具，規定公共設施與開發同步性，解決公共設施提供的問題；如強制捐出土 地或公共設施，繳交土地或設施代金，基於地方政府要求開發者為成長付出代價 (Pay as you grow)，以影響費(Impact fee)及關聯費(Linkage fee)之方式要求開發者負 擔所需之公共設施(Synder, 1986)。

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在同樣是要求開發者負擔增加的環境負面外部性、公共設施成本的基礎上，

成長付費原則可視為外部性理論的延伸。唯成長付費原則擴大對發展背景的考量，

要求為從土地開發到使用所產生的負面影響付費，但卻忽略了成長為社會帶來的 正面影響；因此，成長付費原則對開發者而言，是相對不公平的。

四、平均地權理論

台灣的平均地權理論基礎，是由國父提出的平均地權為基礎發展的。孫中山 先生之平均地權思想，主要在於民生主義中「均富」的目的，並且預防資本家利 用土地增值獲取不勞利得，利用土地積累財富；進而利用規定地價、照價徵稅、

照價收買與漲價歸公的方式，使土地增值的利益會上重新分配。

五、財產權理論

財產權的概念，基本上是建立在所有權的概念上。對土地的所有權同時具有 公益性與私益性，私益包含生存利益與生產利益，而公益則與社會全體的利益關 聯。當土地所有權的公益性與私益性相對峙時，基於「土地所有權社會化」及「公 益優先」之理念，私人利益應予以小；但當此利益涉及私人生存權益時，則應予 以保障。

再要求回饋時，若土地開發造成公益的損失，則優先以財產利益中的土地所 有利益清償，也就是必須優先課取土地因為開發或變更使用所創造的土地增值利 益，若尚不足以清償社會公益的損失，再課徵因為改良土地所創造的資本利益，

也就是土地開發所創造的效益，但必須要以保障所有權人的生存利益作為最優先 的前提。

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貳、 土地開發的義務與回饋關係

我國之課徵理念，根據內政部(1999)之「建立土地開發義務制度方案」可知，

政府制定土地變更回饋理念有二：

一為開發義務：外部性負面影響之內部化，由於土地開發及變更使用大幅提 高此區土地價值的同時，也使得開發地區公共設施需求提高，並對環境產生負面 衝擊，此外部成本不該由政府或社會自行吸收，故應由開發者以回饋方式自行承 擔，此部分與一般回饋理論基礎相同。

二為利益回饋：土地開發及變更後之增益所得，若無法以稅制合理回收，以 達漲價歸公之目的，則此超額利潤應以開發者應合理回饋予社會。可見，我國之 回饋制度，在我國稅制不完整無法達到漲價歸公理念的背景下，被用以處理稅制 問題。

換言之，開發義務係指開發者應負擔開發所產生的負面外部性，而受益回饋 則指開發者透過土地使用變更過程，或其他非透過開發行為所獲取之不勞利得，

以捐地、提供設施或繳交代金等方式回饋社會。葉靜宜(2004)在「我國土地使用 變更回饋制度變遷之探討」中，曾整理國內主要幾種不同觀點與分類，包含外部 成本內部化觀點下的變更負擔義務(開發影響費)、漲價歸公觀點下的變更增值利 益回饋(受益者付費)，以及同時綜合兩者理念的措施。

一、土地開發義務負擔

開發義務之課徵理念係基於將土地開發帶來的環境品質與公共設施負擔衝 擊內部化，例如開發影響費；不同於規劃利得屬於內部效益外部化，開發影響費 屬於將土地開發的外部成本內部化。過去在我國的土地使用分區管制下，公共設 施是由政府部門提供，地主或開發者無需負擔公共設施成本，亦即土地使用變更

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者並未將變更開發所造成之外部成本內部化。而開發行為會帶來人口之增加將會 影響公共設施之服務水準，故土地使用變更行為，應依據對該地區公共設施所產 生之影響，課徵某種程度之回饋，以改善或恢復公共設施原有之服務水準（邊泰 明，1993；賴宗裕，1997）。

「開發義務」係指規劃管制法令規定依「成長付費」、「使用者付費」或「受 益者付費」之理念，要求開發案負擔履行之義務，開發者（或使用者、受益者）

負擔區內公共設施用地及興闢成本、環境衝擊改善設施，並分擔鄰近地區部分公 共服務設施成本(中華民國都市計劃學會，2011)，開發業者可以透過折繳代金、

捐地、捐樓地板面積或興闢公共設施等方式繳交。開發影響費的計算方式可能依 地方特性與設施類型不同而有不同計算方式，如：自來水影響費、汙水處理影響 費、聯外道路影響費、公園影響費、學校影響費等(吳桂芬，2001)；除了滿足使 用者付費、受益者付費、成長付費的課徵理念，同時可做為都市成長管理手段之 一。

二、土地開發利益回饋

利益回饋，主要係指平衡不同土地使用類別，因為允許使用項目不同以及市 場區隔之需求不同而產生的價格差異，亦即藉由都市計劃分區變更，所造成的價 值提升即為利益回饋。並且，就我國整體回饋制度的沿革來看，計畫變更之利益 回饋機制相當於一種補救措施，係由於公告現值無法即時反映市場價格；而增值 稅又無法確實反映土地增值情況，計畫變更之利益回饋需要配合計畫變更的審議 作業同步進行，期能平衡社會公平之期待。

根據英國皇家城市規劃學會(Royal Town Planning Institute)的定義，規劃利益 是一種利得，其發生與規劃許可的獲得有關，除了應配合正常的規劃標準的要求

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外，開發者另負擔一些額外的費用、或其他義務，但所提供的利益不是由開發者 選擇，而是由地方規劃主關機關基於規劃的立場所欲完成的項目來判斷。

然而地方規劃主關機關與開發者間透過協議所達成不同形式的規劃利益，包 括：指示土地使用的方向、史蹟建物的恢復、捐地或提供設施、權利的讓與和消 滅、支付代金、提供就業機會等(Jowell(1977)、Ratcliffe(1981))，卻受限於需區分 規劃利益捐贈的程度，已達成法定或道德上能合理接受的水準，而無法準確反映 規劃利益的真實含意。

而在台灣的都市計畫與區域計畫法令中，土地由低價利用變更為高價值利用 所須負擔的土地變更使用開發回饋措施，各界對於課稅基礎存有：開發利潤(工 程受益)、規劃利得(Planning Gain)和開發影響費等三類(張效通，1999)。

在檢討現行回饋制度之前，必須先釐清收取土地使用變更回饋的基礎理論，

以此建立土地使用變更回饋制度的合理性。本研究將相關理論依利益回饋與開發 義務性質分類如下表：

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資料來源：黃建龍(2001)，賴宗裕、洪維廷(1998)，本研究整理

參、 現行土地開發回饋規定分析

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面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。前 項土地權利關係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦理程序及

面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。前 項土地權利關係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦理程序及