產業創新條例產業園區開發回饋規定分析

在土地開發管理面向下，雖然沒有對產業園區開發特別回應，但政府基於促 進經濟發展、鼓勵產業投資的政策目的，仍透過通過特別法、從旁推動相關政策 的方式，改善國內的投資環境。從 1960 年開始實施為期 30 年的「獎勵投資條例」，

以及從 1991 年開始到 2009 年廢止的「促進產業升級條例」，接續最近從 2010 年開始實施的「產業創新條例」，這一連串都是我國在獎勵優惠政策上的代表(陳 蒼浩，2012)。

壹、 產業創新條例內容概述

產業創新條例(簡稱「產創條例」)修法的背景因素，是協助突破我國目前的 產業發展瓶頸，從投資驅動之資本密集、技術密集產業階段，提升到創新及知識 驅動之創新、知識密集產業階段。隨著新興工業國家興起，以及全球化競爭衝擊，

台灣過去製造、代工、降低成本之發展策略，面臨嚴峻挑戰；而產業創新條例為 了維持台灣經濟持續的競爭優勢，因而從產業發展風方針、創新技術投入、無形 資產流通運用、產業人才資源發展、產業投資、永續發展及產業環境等構面提出 具體作為。

另外，考量產業園區設置管理法制之整合，並為因應全球化之經濟競爭，有 效促進產業用地之再利用，及提升產業競爭優勢，產業創新條例延續產業升級條 例第五章工業區設置之精神，專章明定產業園區相關申請、設置及管理等相關規 定，做為產業園區是制管理之法源依據(王穆衡等，2011)。

-48- 表 9、產業創新條例主要內容整理表

基本方針 明確規範政府應定產業中長期發展政策方向及地方 產業發展策略，提供必要之產業調整之原措施。

創新活動之補助或輔導 運用補助、輔導等多元化工具，鼓勵產業投入創新、

研究發展、產學研合作。

無形資產流通及運用 辦理無形資產評價相關業務，建立智慧財產流通資 訊服務系統，提供融資輔導體系與信用保證機制，

強化企業管理智慧財產及發展品牌。

產業人才資源發展 鼓勵專業人才培訓產業之發展、推動產業人才職能 基準等事項，以提升人才素質。

促進產業投資 提供重大投資計畫之協助，並建立獎勵地方政府招 商機制。

提升國際競爭力之租稅環境，並令租稅優惠可順利 銜接，以吸引國內外企業之投資，保留研究發展、

人才培訓、營運總部、國際物流配銷中心等功能別 獎勵。

產業永續發展環境 協助企業推動溫室氣體減量及汙染防治技術之發展 與應用、提升能源使用及應用效率、產製綠色產品 及推廣企業社會責任等事項。

資金協助 強化行政院國家發展基金，提供資金協助產業發 展，並透過創投事業輔導帶動新興產業之發展。

產業園區之設置管理 健全產業園區經營管理，活化及更新產業園區土 地，整備產業發展之基礎建設，促進國內產業的發 展，以提升產業競爭力。

參考文獻：王健全(2010)、產業創新條例

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貳、 產業創新條例對產業園區開發回饋之影響

產業創新條例對產業園區開發的影響包括：

一、 簡化審議程序

只要符合產業創新條例適用範圍(位於都市計畫地區、或非山坡地之非都市 土地開發面積≧5 公頃或位於山坡地但開發面積≧10 公頃)，且申請發面積大於 等於 5 公頃、小於等於 30 公頃，即可由地方政府自行審議開發計畫，無須經過 中央審查。大幅縮短審議程序往返時間，提高開發計畫審議效率；對投資者而言，

可以降低投資計畫的市場風險與時間成本。

圖 11、產業創新條例之產業園區開發適用條件與規定示意圖

資料來源：本研究繪製

-50- 二、 整合開發回饋

一般的開發回饋規定根據開發基地的使用項目、區位不同，可能有不同的回 饋規定，造成計算複雜且有重複收取的疑慮。但產業創新條例將產業園區開發之 回饋要求整合，針對公共設施義務負擔部分，設定基礎負擔比例，針對利得回饋 部分則統一收取工業區開發回饋金。

(一) 公共設施負擔

產業創新條例統一規定產業園區的公共設施用地不得低於總開發面積的 20%，此規定是基於維持地方公共設施服務水平，設定最低門檻，同時也整合國 內各地不同的公共設施負擔規定，建立統一標準。

表 10、產創條例規定產業園區各用地設置比例表

用地別 設置比例

產業用地 不得低於全區土地總面積 60%

社區用地 不得超過全區土地總面積 10%

公共設施用地 不得低於全區土地總面積 20%

其他經中央主管機關核定之用地 --

(二) 工業區開發回饋金

工業區開發回饋金則是整合各種不同的開發回饋金，包括：土地使用變更回 饋、開發影響費、農業使用變更回饋金、山坡地開發回饋金等等，一則簡化產業 園區開發的回饋金計算與適用關係，二則避免重覆課徵，並整合產業園區投資開 發所繳納之回饋金的業務承辦單位與運用情形。

工業區開發回饋金同樣需於土地使用非區變更編定前繳納完成，交予直轄市、

縣（市）主管機關設置之產業園區開發管理基金，計算方法是以產業園區核定設 置當期公告土地現值，乘以核定設置土地總面積 5%計算。

-51- 表 11、工業區開發回饋金收取規定

產業創新條例：工業區開發回饋金

回饋時機 公民營事業或興辦產業人申請設置之產業園區於土地使用分區 變更前，繳交予直轄市、縣（市）主管機關設置之產業園區開 發管理基金。

回饋額度 應按產業園區核定設置當期公告土地現值，乘以核定設置土地 總面積百分之五 計算回饋金 (比照「促進產業升級條例」) 回饋對象 直轄市或縣（市）政府

基金設置 產業園區開發管理基金

而工業區開發回饋金因為整合各類回饋金，故同時也需要完成原來回饋金設 置的不同目的；故工業區開發回饋金的用途主要分為三大類：1. 負擔公共設施 的興建、維護、營運成本，2. 改善產業園區開發造成的環境衝擊與影響，3. 協 助產業園區的營運，提升產業園區的經營效能。

表 12、工業區開發回饋金用途分類表 類型 項目

負擔公共設施 產業園區或其周邊相關公共設施之興建、維護或改善。

外部成本內部化 產業園區或其周邊受影響區域環境保護之改善。

協助產業園區營運 1. 供產業園區開發之融貸資金。

2. 產業園區內長期閒置之土地或建築物開發成本利息補 貼。

3. 產業園區管理機構之營運。

4. 產業園區之相關研究、規劃或宣導。

5. 投資產業園區相關事業。

6. 產業園區內重大公共意外事故之後續救助、補償之定額 支出。

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參、 小結：產創條例對產業園區開發回饋調整之優缺點分析

目前，「產創條例」在社會公平觀點上，爭議焦點主要集中於稅收的損失，

研發、人才培訓及營運總部租稅優惠的正當性，產業園區的活化運用，以及為富 人或獨厚大財團等議題上(王建全，2010)。但同時產創條例對產業園區開發的相 關調整規定，也依然未臻完美。

(一) 公共設施負擔之問題

從中央經濟發展主管單位的角度來看，產創條例對公共設施負擔最低比例要 求之規定，已經達到保障地方環境品質的效果；但從地方土地開發主管機關的角 度，法令規定的僅是低標，加上實際環境考量以及政治、社會力量運作，同時開 發回饋金的比例固定，公共設施負擔成為審議譯過程中不確定性最高的要素，使 實際於開發計畫審議要求的回饋，很可能遠大於 20%。在此機制運作底下，產業 園區開發者處於弱勢地位，無法與土地開發管理單位抗衡。

然而此問題的癥結在於土地開發審議制度，以及中央與地方發展目標、利益 導向不同，無法單純透過開發回饋制度進行調整，而有待後續研究進一步討論。

(二) 工業區開發回饋金之問題

整合工業區開發回饋金，並且重新分配回饋金用途，確實達到回饋金計算複 雜度降低、簡化流程，避免重複回饋的效果，並且透過將回饋金用途分類，確保 開發的外部衝擊改善，確實負擔開發義務，同時部分回饋金挹注到改善產業園區 的經營環境，使開發回饋的公平性提升。

然而在回饋時機部分，仍維持於土地使用變更前一次回饋完成，對土地開發 管理部門而言相對負擔較低，可降低行政成本、避免產業園區未完成開發回饋即 倒閉或售出土地獲利之投機行為；但對打算長期投資產業園區的投資者而言，一

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次性回饋會增加長期投資未來確定性，並加重投資初期負擔。

回饋金計算原則比例的 5%是沿用促進產業升級條例之規定，在原始目的中 主要是負擔開發的外部成本與開發義務；雖然較於原來複雜的回饋規定，工業區 開發回饋金已較為公平、明確，但仍然忽略產業園區投資開發對地方整體發展之 貢獻。簡言之，開發回饋負擔與貢獻部對等的問題依然存在。

最後，工業區開發回饋金最後納入基金管理，是地方政府處理各種特定目的 資金收入的常見方法，但基金運用的效果是否合乎原設置目的，無法有效的被監 督。長期而言，可能導致工業區開發對環境回復、改善效果不確定性提高，不同 基金橫向挪用，使開發回饋未能確實達到效果。

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