結論

土地開發回饋制度屬於土地使用與開發管理的手段之一，目的是確保伴隨土 地使用開發行為所增加的公共設施負擔、環境成本，以及開發者透過土地使用變 更獲取的土地增值利益，可以透過開發回饋的管道，被負擔、回饋予公共社會。

從土地資源管理的角度來看，現行土地開發回饋考量開發面積、土地使用類別計 算回饋金，並且要求在土地使用項目變更編定前完成回饋，是考量土地使用變更 利益回饋與開發義務負擔之主要目的，以及整體行政管理的效率之下，相對合理 的開發回饋方式。

然而從地方整體發展的角度來看，土地使用變更與開發行為只是發展過程中 的一部分，對地方實際產生影響的反而是土地開發之後的營建、使用與經營管理。

不同的使用類型對地方的影響也不一樣，如住宅社區的開發，可能對地方產生的 效果不外乎是回應住宅需求、提升周邊土地價格；而產業園區的開發，則可能為 地方帶來更多工作機會、提高平均收入，進而吸引人口移入，創造更多住宅、商 業需求，刺激地方發展。相形之下，產業園區之於地方發展而言，是主動的創造、

擴大市場，而住宅社區則相對是被動的依附市場需求。因此，從地方整體發展的 角度來看，產業園區開發和一般住宅社區開發，適用相同標準的回饋規定，並不 是合理的制度設計。

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透過產業園區開發回饋之相關文獻回顧與焦點團體訪談，建立開發回饋制度 影響產業園區開發的四個面向指標：效率、確定性、公平性與彈性，並以此四項 指標做為依據，分析現行開發回饋制度對產業園區開發的影響與問題，進一步提 出三個調整方法：規劃協議調整方法、產業園區開發貢獻獎勵調整方法、回饋時 機調整方法。除了透過相同的評估指標檢視調整方法效果與影響程度，也透過利 益關係人分析，釐清不同調整方法之下不同利益關係的消長或衝擊，模擬不同調 整方法在實務上的可行性。以下簡述本研究之研究成果：

壹、 現行產業園區開發回饋制度是對土地開發管者最有利的狀態

現行產業園區開發回饋制度設計具有行政管理成本最小化、業務承辦人員風 險最小化等特性，雖然產業創新條例對產業園區的開發管理進行調整，但在開發 回饋規定部分仍然幾乎維持原來的回饋方式與比例，僅對回饋金列入地方政府不 同基金做調整。雖然要求產業園區開發回饋，一部分是基於後續工業使用對地方 的衝擊與影響，但開發回饋需於土地使用變更前完成，使做為土地開管理單位的 地方政府，無需負擔產業園區申請開發、完成回饋之後，是否能有效經營運作的 風險。這樣的情形，能保證地方政府收取開發回饋之收入，卻不是對整體社會發 展最有利的狀態。

貳、 透過提供產業園區開發貢獻獎勵將地方受益回饋予開發者

產業園區開發對地方整體發展可能具有正面的外部效果，現行回饋制度並無 法將此特性列入考量；在調整產業園區開發回饋制度、提高投資誘因的角度下，

中央政府相對於地方政府更有誘因與資源採取積極作為。然而國內的開發回饋制 度同時具有社會公平、環境保護等多重價值，單方面基於經濟發展考量進行回饋 制度之調整有欠妥當。

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然而，如果開發回饋的負擔不變，但是轉由產業園區開發貢獻受益最多者，

提供獎勵做為「回饋」給開發者，對開發者而言，可達到回饋比例降低之效果，

對土地使用開發管理者而言，卻不會造成權利義務的侵害。獎勵方式讓開發者已 開發回饋抵減營利事業所得稅，達到投資者開發回饋負擔轉嫁、降低，同時中央 政府可確保該產業園區開發後，確實有營運生產活動進行。

參、 產業園區開發回饋調整可改善國內產業園區投資環境

開發回饋制度調整，對不同規模之投資者、不同立場之利益關係的意義與影 響均不相同；因此，需兼顧行政可行性與產業發展需求是必須面對的問題。經過 本研究歸納分析，開發貢獻獎勵法與回饋時機調整法是相對可行的調整方法，對 土地管理單位而言，兩調整方法主要都是增加土地開發管理的行政成本以及回饋 收取風險，屬於相對長期負擔的成本。而對產業部門而言，兩調整方法帶來的促 進效果卻是向對立即的，可在投資初期得到效果；由其以占台灣多數企業比例、

資本較少之中小企業，受到的改善效果相對明顯。

並且在鼓勵投資開發的觀點下，回饋調整不只是增加地方政府收取回饋之不 確定性，同時也是建立地方與投資者共同分擔投資風險之機制；給與地方土地管 理單位與產業園區投資開發單位積極合作的誘因，改變目前中央經濟主管單位、

地方土地管理單位與民間產業投資者相對疏離、合作關係相對薄弱的問題。

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表 23、對土地管理單位而言回饋調整方法優缺點比較表

優點 缺點

現行回饋制度 相對管理容易，無須持續追蹤 開發案，行政效率最高

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開發貢獻獎勵法 中央出資促進地方發展 需配合調整回饋時機，增加行 政成本與管理風險

回饋時機調整法 -- 需持續追蹤開發案回饋情況，

增加部分行政成本；並需負擔 開發案投資失敗、未完成回饋 即倒閉之風險

資料來源：本研究繪製

表 24、對園區開發經營者而言回饋調整方法優缺點比較表

優點 缺點

現行回饋制度 計算方法單純、確定性高 對開發的初期負擔較重，不利 產業永續經營

形成產業園區開發投資障礙 制度僵化，難以回應現實需求 開發貢獻獎勵法 可降低整體開發成本負擔 --

回饋時機調整法 計算方法單純、確定性高；降 低產業園區投資開發初期的 財務法擔，增加投資者資金調 度彈性

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資料來源：本研究繪製

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肆、 我國行政責任與財稅分配方式是產業園區開發回饋制度問題

的根本成因

我國現行產業園區開發回饋制度的主要問題是，過於嚴格而缺乏彈性的規範，

對產業生產用地的開發環境產生緊縮、限制開發的效果，而非促進土地資源有效 而妥善利用；僅使得產業園區的開發因困難而停滯，無法輔助產業園區開發，管 理不當的開發行為，使開發的衝擊影響降到最低，並為地方帶來最大貢獻。

探究其主要原因有二，第一在於中央政府與地方政府行政責任劃分，第二在 於中央稅與地方稅的分配比例。產業園區的開發，能夠健全經濟發展的基礎建設，

主要符合中央政府改善投資環境、促進經濟發展的政策目標，且透過產業園區開 發經營創造的稅收，多是屬於中央稅的所得稅與營利事業所得稅；相形之下，地 方政府雖然主管產業園區的土地開發，但卻幾乎不會在產業園區後續的經營管理 階段，獲得積極誘因，反而是在開發審議階段，透過開發回饋要求，能夠有最直 接的獲益。

因此在中央與地方權力與利益關係的落差影響下，管理產業園區開發之土地 使用開發管理單位，以及國內經濟發展與投資環境的主管機關之間，對產業園區 開發的訴求與目標不同，進而使土地使用管理與地方經濟發展目標無法妥善配 合。

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