產業園區開發回饋相關研究

現行回饋制度與產業園區投資開發的關係，可以分成社會、經濟、政治三個 層面分析。在社會層面，開發回饋是確保產業園區開發對環境負責、盡社會義務 的管道，但也因此使產業園區開發者處於被要求、相對弱勢的一方；在經濟層面，

產業園區開發是經濟發展中重要的基礎建設，然而現行制度下的產業園區開發回 饋，卻相形成為經濟發展目標下的阻力；在政治層面，因為土地資源有限、開發 行為之不可逆，所以更需要視情況分配資源、權衡得失，而不是一昧的進行限制。

透過現有之經濟發展相關開發回饋研究回顧，本研究認為以一般性的回饋制 度檢討來說已經有充分討論，不論是對開發回饋制度中受益關係的分析、回饋方 式的檢討，乃至於回饋制度如何更有彈性，因應不同的社會、環境、經濟條件變 遷。然而也可以發現，根據不同的分析觀點，做出的回饋制度合理決策也可能不 盡相同，如果不能跳脫「只有一種回饋制度」的思維，將難以確實回應到不同環 境條件需要的開發回饋制度。

壹、 產業園區開發者在開發回饋關係中的被動地位

土地規劃管理所賦予土地發展權利，自被視為土地的財產價值，但是新的土 地開發外部效果會導致社會上有人獲利、有人受損，則開發者(外部性製造者)應 以提供公共財，或將外部成本內部化方式，對財產權受損之當事人負義務責任(姚 宏聲，2003)。即土地開發回饋是基於土地資源利用，進一步平衡因開發使用行 為造成的利益關係不對等。由此可知，土地變更開發回饋，乃為紓解因土地的變 更開發所造成地區環境的衝擊，改善地區居民原所應想有之環境權，以增進該地 區的社會福祉(吳清輝，2006)。

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因此，對不同土地開發利益關係人而言，開發回饋就具有不同意義。在產業 投資型土地開發的情況下，對開發基地的地主而言，開發回饋會壓縮其土地使用 變更、開發所產生的利益；對產業投資開發者而言，開發回饋除了增加實質的投 資開發成本，也會拉長開發期程、增加投資開發之不確定性，及增加產業投資的 機會成本；但對周邊居民而言，開發回饋代表開發者對維持其原有生活環境、公 共設施服務水準的責任。而對地方土地管理單位而言，開發回饋同時是土地的管 理手段，確保環境外部性能夠被負擔，促進土地資源有效且永續利用，也是避免 投機份子透過土地使用變更獲利的制衡手段；同時，在台灣的治理結構中，地方 土地管理機關對開發回饋得主動地位，也使之成為地方政府增加收入的途徑。

圖 7、土地開發回饋利益關係圖

資料來源：本研究繪製 葉靜宜(2004)透過回顧國內開發回饋制度發展過程，指出台灣的開發回饋制 度深受平均地權的均富理想意識形態影響，使社會大眾普遍對透過土地使用變更 獲得不勞利得之現象深惡痛絕，可能影響決策者對土地開發管理以及國家、地方 發展治理的決策。然而周佳音(1994)則從促進土地資源合理運用的觀點，指出在 土地使用變更開發利得課徵時，依投資報酬率之觀點，應給予開發者合理之利潤，

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在土地增值總數額中扣除土地變更回饋。黃建龍(2001)透過國內外的個案研究，

也強調土地變更或開發若有利於地方發展，政府應與以適當獎勵，並合理的以開 發造成之社會衝擊計算回饋數額。

貳、 現行回饋制度是競爭力創造之阻力

對於產業主管機關而言，開發回饋雖不直接屬於其業務範圍，但在塑造良好 而有競爭力的投資環境目標下，提供產業投資所需的基礎建設，是重要的生產要 素之一，也就與土地開發回饋密切相關。

產業的競爭力定義，必須在不違反永續發展的前提之下，面對國際競爭能有 相對較高的收入，與相對較高的就業水準(Lawtom，1999)。而影響競爭力的生產 要素，有直接從投資環境塑造的面向：經濟的開放程度、金融業的效率、相關產 業政策的推動與輔導等，也有從國家/地方產業基礎體質改善的面向：勞動力市 場的水平以及基礎建設等(WEF，1998)。

其中基礎建設項目有相當高的比例需透過土地開發過程來達成，包含：交通 建設、工業區開發以及基礎的水、電、電信工程等。基礎設施的健全，能增加其 他產業投入投資開發的意願(陳建勳，1994、Asiedu，2002、Sekkat and Veganzones- Varoudakis，2007)。

因此，產業主管機關的運作邏輯是，提供協助或直接投資基礎建設、開發產 業園區，吸引產業進行投資，(建築)開發工業區，設立廠房，提升地方經濟發展，

透過稅收及產業發展貢獻回收投資成本，以進行下一階段的投資環境改善。然而 在現行開發回饋制度中，開發回饋對產業投資者而言，是投資開發的額外負擔，

增加投資開發門檻，不利於產業投資環境的有效運作。

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圖 8、產業園區開發利益關係圖

資料來源：本研究繪製

參、 應視社會現況權衡產業園區開發的正負效果

產業投資型土地開發帶來的正面外部性，包括財政效益與非財政效益。財政 效益主要是能夠增加中央稅收、地方稅收、土地營收以及工業區管理收入(簡誠 福，2005)；非財政效益則包含：提高土地利用效率、促進地方發展、改善區域 性公共設施服務水準等。然而，產業型土地開發同時也會帶來其他負面外部效果，

除了開發無法避免的增加公共設施負擔、影響地方自然環境等問題，還會導致人 口快速集中、鄰近地價暴漲，以及公害汙染問題(陳聖怡，1982、林建元，1992、

黃薰輝，2002)。

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參考文獻：簡誠福(2005)、陳聖怡(1982)、林建元(1992)、黃薰輝(2002) 不難發現，產業投資型土地開發的正面外部性與負面外部性，往往是一體兩 面的：產業投資設廠，因此人口集中、公共設施需求增加、環境品質受到衝擊、

土地價值提升，就業人口成長而稅收增加，公共設施得以改善。因此，對於土地 開發的管制，究竟是要鼓勵投資、積極招商，還是要提高門檻、維護生活與環境 品質，從來不是二擇一的問題，更重要的是視不同情況，權衡土地開發限制或促

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進的比重；簡言之，取決於當時社會的政治經濟狀態。

黃建龍(2001)和吳清輝(2006)共同提到，現行回饋制度無論是都市或非都市 土地的相關回饋計算規定，均以變更土地面積、人口、公告現值等基礎計算，此 類計算模式具一定程度之客觀性，有利環境品質維護，但如要因應社會經濟環境 變遷，仍有不足之處。吳清輝從促進地方土地資源有效利用的角度，提出回饋制 度應能隨地區社會經濟發展予以調整，包含項目、計算標準等，針對不同土地投 資開發類型，給予不同待遇，由其具有帶動地方發展之外部效益者，應有得到公 平對待的機會。黃建龍則著重在回饋內容的彈性研究，指出現行回饋方式與項目 缺乏彈性與代換標準，無法回應變更開發地區的需求，建議以繳交代金為主要課 徵方式，並參考國外經驗，可以配合施政計畫、興建實質設施或提供就業機會等 方式回饋。

產業園區的開發經營，是提升國家、地方產業競爭力的重要因素，而產業競 爭力是建立在不違反永續發展的條件上，即實現求取發展的權利，同時享有與自 然和諧的方式與過健康而富有成果之生活的權利，並公平地滿足今世後代在發展 和環境方面的需要(UNCED，1992)。在此定義底下，產業園區開發以及產業園區 開發回饋可以視為經濟發展過程中，對永續發展的實踐方式之一。

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