第三章 我國土地使用變更與開發回饋制度分析
第三節 產業園區開發回饋制度之問題面向
將產業創新條例視為已施行、為了改善投資環境、促進產業園區投資開發的 土地開發回饋調整方式，進行政策效果評估：
壹、 效率面向
根據產業創新條例第三十三條第五項訂定「適用產業創新條例第三十三條第 一項設置產業園區之土地面積規模及第三項由直轄市、縣（市）主管機關核定產 業園區之設置面積」，授權由當地地方政府審查並核定，大幅簡化現行申請人必 須將相關申請書件送地方政府層送經濟部工業局，再轉送行政院環保署及內政部 等之工業區報編審查程序。經濟部工業局希望藉由小面積產業園區設置審查及核 定程序的簡化，以快速滿足廠商取得設廠用地之需求，並協助廠商掌握產業發展 之契機(經濟部工業局，2007)。
在一般情況下，土地使用變更審議至通過須耗時 3 至 5 年。若產業園區開發 若符合下列標準：1. 經中央目的事業主管機關認定。2.土地面積或投資金額符合 下列條件之一者(都市土地申請開發面積 5 公頃以上、非都市土地申請開發面積 10 公頃以上、重要產業投資金額（不含土地費用）新台幣 20 億元以上、高科技 投資金額在新台幣 5 億元以上、公共建設投資金額新台幣 20 億元以上)，可視為 重大投資計畫；根據「重大投資計畫之認定標準及非都市土地使用變更審議流程」
之規定，土地使用變更審議時程最多可縮短至 12 個月。
然而產業創新條例行政簡化，產業園區開發審議權力下放地方，根據經驗最 快可將土地使用變更審議時程縮短至 8 個月；足見效率提升之效果。
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貳、 公平性面向
一、開發義務負擔與回饋角度
一般土地使用變更為工業區之回饋規定，包含：利用毗連土地擴展工業用地 回饋金、農業用地變更回饋金以及山坡地開發利用回饋金。其中利用毗連土地擴 展工業用地回饋金、農業用地變更回饋金(農業用地變更為丁種建築用地)的回饋 計算方式均為「變更編定面積與獲准變更編定當期公告土地現值乘積之 5%為計 算基準」，分別列入工業區開發管理基金以及農業展基金。山坡地開發利用回饋 金的計算方式則是依開發程度，以核定水土保持計畫之開發面積與其當期公告土 地現值乘積之 6%-12%，繳入中央主管機關所設置之林務發展及造林基金專戶。
而在產業創新條例的規定下，變更土地使用為工業區進行產業園區開發，統 一回饋工業區開發回饋金，計算方式為當期公告土地現值以編定總面積 5%計算。
單純從產業園區開發者負擔回饋的角度來看，產業創新條例要求之開發回饋比例 與毗連土地擴展工業用地回饋金、農業用地變更回饋金相同，不影響原來的義務 平衡關係，但在山坡地開發利用的情況下，產創條例要求的回饋比例較低，產生 實際產業園區開發負擔小於原開發負擔的現象，也產生山坡地水土保持與產業園 區投資開發雙方的價值衝突。
對此衝突產創條例其實也有所回應，透過提高山坡地地區適用產創條例之門 檻，規定山坡地申請開發面積需大於等於 10 公頃，為非山坡地地區的兩倍，透 過提高開發規模，降低零星開發對環境的衝擊。
除此之外，山坡地開發利用回饋金收入屬於中央基金，與其他地方基金不同，
而鼓勵產業園區開發、促進經濟成長，主要也是中央政府的政策方針，故兩者衝 突可以內化為中央政府中不同部門間互相協調的問題。但無法避免的是，山坡地 水土保持之價值與產業園區開發之價值的根本差異；產創條例的回饋規定，雖然
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相對對產業園區投資開發人有利，但卻損及廣義的土地開發管理價值。
二、產業園區貢獻被肯定角度
在鼓勵產業園區投資開發與促進經濟發展的政策較度下，企業投入產業園區 開發，可以視為協助政策推動，對地方發展有所貢獻。而根據受益回饋之理念，
受益者應回饋予貢獻者，故理論上，產業園區開發之貢獻應該要能反應在回饋制 度中。產創條例的開發回饋透過回饋金使用項目的制定，將回饋金收取基礎改為 開發的義務負擔，改善原來以成長付費理論收取的不公平效果，並將開發義務之 外的開發回饋挹注到產業園區發展環境之改善；整體而言，改善了原來產業園區 開發貢獻被忽略，甚至要求為地方發展、公共設施負擔增加回饋之問題。但是對 於產業園區開發之貢獻，仍沒有正面回應。
三、初步改善構想
現行開發回饋制度只計算開發衝擊、土地增值，相對產業園區投資者而言是 不公平的，如果能建立估價與審議機制，回饋項目比例透明化，承辦的公務人員 不必因害怕有圖利廠商嫌疑，而以最高標準要求廠商；當投資者認為回饋要求不 合理時，也有公開公平的申訴管道2。以產業投資環境長遠發展來看，在土地開 發尚未實現就收取回饋，是不合理的要求；可能衍生出土地變更以後，甚至還沒 變更，還沒進行回饋，投資客就開始轉手炒作賺錢，而且都不再負擔回饋3。
整體而言，在公平性面向下的重要課題是：如何將產業園區投資開發的貢獻 適當的反應到開發回饋制度中，並建立更永續的土地資源管理與產業園區開發回 饋關係。
2 焦點團體訪談資料：民間投資業者意見
3 焦點團體訪談資料：中央政府代表意見
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參、 彈性面向
制度缺乏彈性，即欠缺因地制宜、選擇最適方案的能力，可以說是國內政策 制度的通病；產業創新條例的出現、回饋制度的出現，都是反映此制度根本問題 的實例。回饋制度是為了補救與環境、社會發展脫鉤的土地增值稅制；產業創新 條例則是為了補救無法因應經濟發展、產業園區投資開發需求的土地使用管理制 度。
然而長久以來的制度設計問題，不是學術研究單方面能夠處理的範疇，亦不 是本研究欲探討的重點。聚焦到產業創新條例中開發回饋相關規定之制度彈性，
從產創條例之規定是否就完全符合產業園區開發環境需求切入，可以發現產創條 例仍然存在問題。
保險業的不動產投資，多傾向進行長期經營型的開發，然而現行的一次計算、
投資初期就要求回饋完成的機制，與這類的投資策略、目標、風險管理、經營邏 輯不合。同時，回饋的期程如果可以拉長，讓政府和開發者同時承擔開發風險，
而若後面開發者經營得好的話，回饋的部分政府也可以分享利益4。
另外，投資初期回饋比例過高，導致投資業者認為土地可開發使用面積不足、
負擔過重，很可能使投資破局，形成雙輸局面。在促進投資的面向，必須找到開 發義務、回饋課徵與經濟發展誘因、貢獻的結合方式，建立比例原則，但附加調 整彈性空間5。
4 焦點團體訪談資料：民間投資業者意見、相關學術研究者意見
5 焦點團體訪談資料：民間投資業者意見、相關學術研究者意見
-58- 一、初步改善構想
整體而言，在彈性面向下的重要課題可以分為回饋時機調整與回饋比例調整；
回饋時機調整的方向包括延後回饋時間，減輕產業投資的初期負擔，並將部分投 資開發風險轉移給政府。回饋比例調整則著重於投資誘因的提升，因為回饋比例 制定關係到開發的義務與受益回饋，義務之外的負擔過重，將侵蝕產業投資的獲 利能力與可行性。
肆、 確定性面向
現行之產業園區開發相關回饋規定，除了山坡地開發利用回饋金是以比例區 間計算之外，其他包括產業創新條例均是以一定比例、公式法計算；整體而言，
開發回饋的要求確定性是相當高的。理論上，使得土地開發管理單位有法可循，
幾乎不需承擔開發回饋要求是否恰當之風險，制度設計上回饋完成時間早於土地 使用變更，也使之無需承擔開發回饋收取完成的風險。對產業園區開發者而言，
因為回饋比例固定，相對易於估算開發成本，可以降低投資的不確定性，也降低 遭受市場波動衝擊之影響。
然而實務上，現行制度中開發各階段的政府主管單位間、與政策目標間，缺 乏連結，導致承辦公務員為求自保，開發案每過一關都被要求回饋，不論是爭取 開發許可，或變更土地使用、申請建築、使用，都要求要有回饋，導致土地開發 審議推動過程緩慢且困難6。也因而損及原來回饋制度確定性高，對產業投資開 發的助益。但實務執行面的問題，涉及當時的社會氛圍與政治過程，並非單純的 開發回饋制度問題，超出本研究的研究範圍。
6 焦點團體訪談資料：民間投資業者意見
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伍、 小結：現行規定之綜合效果分析
經過上述分析，可以看出產業創新條例的回饋規定，對於改善投資環境、促 進產業發展的目標而言，在效率面向展現出最顯著的成果，明顯的簡化產業園區 開發申請之行政程序，並確實減少土地使用變更審議程序需要的時間成本。
然而在公平性面向下，產業創新條例統一規定土地開發回饋，隱含了對不同 價值取向中，開發義務回饋公平性的衝擊；在產業園區透資開發貢獻的肯定指標 上，更沒有具體回應。這將是本研究在下一階段，產業園區開發回饋調整方法分 析中，將著重改善的問題。
然而在公平性面向下，產業創新條例統一規定土地開發回饋，隱含了對不同 價值取向中，開發義務回饋公平性的衝擊；在產業園區透資開發貢獻的肯定指標 上，更沒有具體回應。這將是本研究在下一階段，產業園區開發回饋調整方法分 析中，將著重改善的問題。