規劃協議調整方法之研擬

針對我國現況的計畫變更之利益回饋，主要是採明定課徵標準的方式，未來 若可以增加協商或二者結合的方式，則有可能透過較有彈性的面對面溝通，而達 到雙贏的局面，例如英國之規劃利得協議制度，英國的土地開發必須先取得規劃 許可，其配套措施之一為課徵規劃利得(planning gain)。規劃利得的意義相當分歧 且有諸多爭議，英國並在 1991 年規劃與補償法中將規劃利得改為規劃義務。其 中，英國政府在 1973 年的白皮書中提到：地方規劃機構經由規劃協議之達成，

從開發商手中得到公共利益之貢獻，視為規劃利得。

壹、 規劃協議概述

從制度設計理念來看，規劃協議(planning by agreement)是規畫許可制中的配 合措施之一。因為規劃協議與規劃利益(planning gain)兩者具有連貫性與一致性，

規劃協議是規劃利益的先決條件，而規劃利益是規劃協議的實現，讓開發者提供 部分開發利益回饋社會，例如以公共設施建設、環境處理、付費等方式達到利益 歸公的效果(陳麗紅，1994)。

而從制度施行面來看，規劃協議係指法令賦予地方規劃機構在土地開發權賦 予過程中，增加開發商社會責任的一種制度，但此一結果必須是規劃機關與開發 商在計畫核可前透過協商在自由意願下達成，若此一協議符合法定標準，則可以 登記以對抗未來土地所有權人(邊泰明，1997)。

然而，規劃協議仍有其問題存在，根據 Richard Macfarlane (2000)的分析，規 劃協議回饋制度有四個基礎問題：回饋要求之合理性問題、回饋內容決定之可靠 性問題、協議過程延遲以及協議過程不透明。

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1. 合理性：一些規劃主管部門可能使用協議尋求那些過度和不相關的建議 發展優勢。

2. 可靠性：它是開發人員很難預測什麼將通過一個協議，這對他們的建議 發展的可行性評估。

3. 延遲：規劃主管部門以協議通過時間為籌碼，影響開發時機，以強迫開 發人員。

4. 透明度：目前的制度公眾無法監督。

貳、 國內開發回饋制度引入規劃協議分析

由我國對於土地使用變更與開發管制，原則上採分區管制(zoning)的方式，

土地使用的規劃與變更，是土地管理單位的主要工具，透過分區管制同時管理土 地的開發強度、使用項目等；而英國的規劃協議是規劃許可制下的附帶方法，土 地管理單位主要是以開發許可做為主要工具，直接管理土地的開發、使用。相形 之下，台灣不具備直接施行規劃協議的制度背景。

但參考規劃協議的精神，本研究認為在國內現行回饋制度中，進行開發計畫 審議時，可以增加開發回饋要求之彈性，與開發申請者進行協商。理論上，透過 協議過程，可以整合土地管理部門、產業發展部門、地主與投資者的意見，凝聚 共同目標，並依據投資者的產業園區發展對經濟環境貢獻程度，調整回饋比例。

除此之外，更密集的與地方政府協調回饋完成時間、方式，同時考量地方衝擊、

需求，以及產業投資可負擔程度，更接近產業用續經營之理想。

然而實際上，因為我國行政責任的切割方式以及稅制影響，產業園區開發創 造的財政貢獻有 80%以上(包含所得稅、營利事業所得稅等)為中央政府收入，其 創造的非財政貢獻，如：就業機會與地方建設，中央政府也可以再次從所得稅管 道受益，相形之下地方政府主要得到的是相對沒有直接收益的地方人口增加，以 及土地價值提升，甚至還需承受公共設施負擔增加的結果。

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圖 12、產業圈區開發貢獻利益關係圖

地方政府主管產業園區土地、基礎建設與開發回饋，但分得的產業貢獻遠少 於中央政府，因而缺乏積極鼓勵投資經營之誘因。相反的，中央政府有足夠的誘 因積極鼓勵投資，但無法直接介入地方土地開發管理的權力。除此之外，土地開 發回饋又屬於地方政府的直接收入之一，導致地方政府可以挾開發審議時間之優 勢要求回饋。協議的時間成本對產業的衝擊，很可能遠大於協議結果對產業投資 開發的幫助，且規劃協議的時間成本對地方土地管理部門而言影響不大，但對產 業園區投資者而言，卻攸關投資的可行性與獲利，審議程序杯葛的結果，可能導 致開發回饋最終依地方政府的需求訂定，而非公平的評價產業貢獻與開發義務。

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