地方教育治理之模式與發展

地方教育治理是地方治理的其中一環，故在探討地方教育治理的模式之前，

有必要針對地方教育治理之相關意涵進行瞭解，以作為研究地方教育之理論依 據；接著，探討地方教育治理的模式，先提出主要國家教育治理的現況，包括美 國和我國；最後再根據王麗雲（2007）所提出的三種教育治理模式予以說明。

壹、地方教育治理之意涵

地方教育治理是植基於地方治理的概念而來，均強調多元參與與分權化的精

神，只是著重在教育層面的。故在瞭解地方教育治理意義前，有必要先針對地方 治理進行瞭解，首先，就地方治理的發展背景及定義予以說明，接著，再進一步 探討地方教育治理的定義與特性，說明如后：

一、地方治理的發展背景

地方治理的興起和過去一百年來西方民主國家政府角色的轉變有密切的關 係，從二十世紀至今，西方國家政府角色的變化約略可分為四個階段，尤其是一 九八○年後政府角色出現較大的轉折，並使政府朝向地方治理的方向發展，而這 一波地方分權化的潮流，是受到大環境因素及結構性變遷所驅動的，劉坤億

（2003）分析其主要背景因素，包括國家財政的危機、新右派（the new right）

改革理念的刺激、第三波（the third wave）³時代的來臨及全球化（globalization）

4效應的衝擊。

也正因上述這些大環境因素的變動，政府不得不檢視其角色與功能，並且重 新思考其治理的模式與方向是否能因應大環境和社會結構的變化。此外，從上述 地方治理的發展背景，我們可歸納出地方治理的發展方向（林冠汝，2005；劉坤 億，2003）：

（一）中央政府與地方政府的關係，已由過去由上而下的威權統治關係，轉變成 為資源互賴、共享的新夥伴府際關係；

（二）地方政府面對財政與資源困窘的情形，勢必仰賴其他私部門或志願性團體 的分工，才能提供具效率、效能的公共服務，也正因此，促使地方政府不 再是地方唯一提供服務者，甚至地方政府可身兼服務者和消費者的角色；

（三）全球化的衝擊下，地方政府之間的合作、跨區域共同治理的情形會更加盛 行；

（四）透過地方治理可發展及培養地方公民意識，而地方公民意識的抬頭更可真 正落實地方治理與發揮地方自治的精神，兩者互為因果、相輔相成。

我們可以發現到社會環境的巨變造就了地方治理的產生與變化，正因大環境 的改變，促使中央政府不得不改變既有的統治方式，將管轄權下放至各地方，希

3 第一波政治時代較著重制度的建立，以期望為人們帶來穩定且安定的生活，其所關注的是如何 發展出一套制度架構以鞏固民主政治，其議題包括國會改革、擴大投票範圍等；第二波政治時 代所重視的是分配和重分配的問題，主要討論的政策領域包括稅賦、醫療衛生及社會問題等（劉 坤億，2003）。

4 何謂全球化，至今各界對於全球化的定義仍相當分歧，若依照各學派的見解，在此提出主流學 派的主張：（1）新自由主義論者認為，全球化是指整合了全球的經濟與市場，以提升世界資源 的有效應用；（2）新馬克思主義論者則指出全球化其實是資本主義和帝國主義的延伸；（3）以 Giddens 為主要代表的轉型學派論者認為，全球化是推動社會、經濟與政治轉型的主要原動力，

並促進現代社會重組以及世界秩序的整合；（4）全球化懷疑論者則持反對看法，他們認為全球

冀藉由各地方政府的治理，一方面可減輕中央的沈重負擔，另一方面，也讓地方 政府能夠真正因地制宜，以制定、或規劃較適宜的政策，同時非政府組織也可提 供服務，進而達到提升競爭力及提供人民較佳的服務等最終目標。

二、地方治理之意義

治理（governance）不等同於「政府」（government），Jessop（1998）、Peters

（2000）等人曾就政府與治理加以區別，認為「政府」指涉意涵為傳統公部門的 制度安排與決策的過程，是一種權威性價值的分配；而「治理」僅為社會提供另 一思考的面向、是一種權力分配的規則。

再者，治理與統治的概念也不盡相同，「統治」（government）所強調的是「國 家中心」的概念，是上對下的權力支配，也就是國家支配社會的基本形式；和其 相對的概念為「民治」（government by the people），主要是在十七、十八世紀以 降至二十世紀初期，民治主張「社會中心」的理念，標誌著社會力量的覺醒，以 反抗政府著支配與主窄，不但是一種平行/制衡的權力向度，更強調人民權利是 賦予政府權力的依據，也就是人民決定國家的未來走向；而「治理」的概念則是 消解了傳統「國家/社會」二元對立的關係，調和了「統治」與「民治」的上/下 權力支配的關係，其運行的方向是上/下平行互動合作，因此，不但具有「統治」

的權威，也兼具「民治」的人民權利（俞可平，2001；劉阿榮，2002）。從上所 述可知，人類政治社會是從統治（government）走向治理（governance），不過至 今各界對於治理仍存在多種的意義與用法，其中，又以 Rhodes（1996）最常被 提及，Rhodes 指出治理是一種統治社會的新過程與新方法，並將治理定義為「自 組化的、組織間的網絡」（self-oragnization interorganization networks）。同時指出 治理所具備的四項特徵：

（一）組織間相互依賴：治理的概念較政府廣，包含非國家行動者（non state actor），且國家界限因公部門、私部門以及志願部門間互動頻繁而逐漸模 糊化；

（二）由於資源互賴、磋商共同目標的需要，網絡成員互動相當頻繁；

（三）彼此的互動關係是以信任為基礎，經由網絡參與者磋商並共同訂定遊戲規 則，相互制約；

（四）這些網絡不必對國家負責，是自組化的，但國家仍具有發揮引導網絡發展 的作用。

英國政治學者 Stocker（1998）則強調治理是政府在統治過程中新方法與型 態，其最終將使政府的意義有所轉變，並進一步提出治理相關見解，包括：一、

治理的權力中心是多元的，認為政府並不是國家唯一的權力中心，各種公共或私 人的機構只要將所行使的權力獲得大眾的認同，都可能成為各不同層面的權力中 心；二、治理是一互動的過程，必須採取集體行動才能達到目標等。

綜合上述，我們可以瞭解到，今日治理是一複雜的網絡體系，其社會行動者 不限於政府機關，彼此資源相互依賴，是處於既競爭又合作的關係，故政府與社 會的界限已漸漸模糊。此定義可歸納出治理兩項特色：一、治理具有權威基礎，

其來源包括政府或是社會團體等公、私部門；二、治理是一上下互動的過程，透 過協商、合作的夥伴關係，確定共同目標，進而對公共事務的管理。

治理的觀點重視政府與外在環境維持良好的互動，因此位於政府體系基層的 地方政府，更有必要採行「地方治理」的思維，此外，地方治理的觀念是治理觀 念的延伸，並將焦點集中在地方政府的層級，因此，綜合上述學者的看法，對於 地方治理提出下列定義：

「地方治理」是指有關全國性政策或地方性事務的釐定和執行中，其決策主 體不再侷限中央或地方政府，還包括了除了中央與地方政府以外的公、私團體組 織以及志願性團體等社會行動者，亦即地方政府對於地方事務的決策過程中，不 再是唯一決策者及提供服務者，會開放並尋求相關的公、私人組織或志願性團體 共同參與決策的過程或提供相關的服務，並與社會行動者建立夥伴關係；再者，

地方政府應扮演公共利益維護者的角色，加以協調、整合政策網絡中的各類行動 者以及各項資源，以帶動地方全面發展之一種統治模式。由此可知，地方治理是 一種彈性且靈活的治理過程，而根據此定義，進一步歸納出地方治理的特徵：

（一）多元的政策參與者

地方治理在結構上已跳脫傳統層級節制體系，且中央與地方政府的界限、政 府與民間的界限等以不像過去那樣明顯，也就是公私二元的模糊化。地方事務的 發展與處理，中央或地方政府不不再是地方治理的唯一行動者，其發地方政府、

營利組織、非營利組織、傳播媒體及非組織性公民運動等皆可視為地方治理的行 動者，也就是可參與地方治理的實質運作，並在權力及資源的相互依賴、共享的 關係下，建構因地事宜的地方治理網絡，因此，地方治理可視為是一種多層次的 治理關係。

（二）資源是相互依賴、共同分享的

在地方治理的過程中，行動者除了政府機關外，還包括其他營利組織或志願 性團體，且這些社會行動者之間具有資源互賴的關係，亦即任何治理結果的產 出，皆必須藉由行動者間的磋商與資源交換而完成，而資源包括法定職權、資金、

正當性、資訊、土地及人力等，凡是可加以運用等有形或無形的皆可算是資源的

（三）政府是領航者而非操槳者

地方治理強調多元的政策參與者與提供服務者，政府並非唯一的決策者，雖 然地方政府以不像過去一樣扮演獨佔性的領控者角色，但是政府在間接且具一定 程度上領控這些政策網絡，且需承擔大部分的治理行動和責任，是不可或缺的角 色。再者，在地方治理過程中，政府是扮演領航的角色，必須清楚地找出地方治 理上的需求與問題，並審慎地處理適當的治理模式，並加以評估其效益及成本，

並且落實這些治理模式的績效管理與課責制度。此外，地方政府在治理過程中，

並且落實這些治理模式的績效管理與課責制度。此外，地方政府在治理過程中，