桃園縣地方權力結構對教育治理之影響及其教育發展之特徵

經由前三節對於桃園縣地方權力結構及教育治理現況的瞭解，本節欲進一步 探討在該權力結構下，對於教育治理所產生的影響為何，其次，並瞭解在此關係 之下，桃園縣教育發展所具有特徵。分別說明如下：

壹、桃園縣地方權力結構對教育治理之影響

就 Spring（1993）的觀察顯示，依地方權力結構的性質，決定了教育董事會 的類型與教育局長的角色，地方權力結構、地方教育董事會及教育局長三者關係 環環相扣，所產生的教育政策也大不相同。與美國最大的不同在，我國目前地方 教育治理範圍與縣市政府行政區一致，在分工上，縣市首長掌管地方大小事務，

局長則是扮演執行者的角色，但縣長事務繁忙，對於教育專業度又不如局長，因 此授權於教育局長是常見的情況。以本研究縣市桃園縣為例，桃園縣由於閩客族 群的問題，政治上呈現南北輪流執政、掌握政權的平衡式派系競爭的權力結構，

而此權力結構型態下對於桃園縣地方教育治理所產生的影響為何，可從幾個層面 加以說明：

一、縣長基於政治考量及個人理念投入教育發展

誠如先前所述，桃園縣地方政治生態的運作和人口結構息息相關，北閩南客 的地域分佈，支配桃園縣地方政治選舉與權力運作結果，由於輪流執政的關係，

派系間的衝突或競爭較為緩和，不過為鞏固勢力範圍，也會積極參與地方事務的 運作。1999 年以來，桃園縣歷經了三位縣長（其中一位為代理縣長），這兩位縣 長的當選，意味著政黨政治由過去國民黨一黨獨大轉變成國民兩黨相互競爭的情 況，加上桃園縣宗親勢力龐大，使得桃園縣地方權力結構受到政黨、閩客族群以 及宗親姓氏等三方面交錯影響，故要在縣長寶座脫穎而出者，勢必要具備這三方 面的支持才容易出線當選。一旦縣長人選確定後，議長及副議長的人選便依照閩 客予以分配，例如縣長南區，議長則是北區，副議長則為南區。

黨外勢力的興起，如民進黨、親民黨等，打破國民黨訂定的權力與利益分配 的遊戲規則，對桃園縣政治生態產生了不小的影響，加上桃園縣人口結構的快速 變化，工商發達引進許多外來人口，沖淡了族群意識，而縣長選舉屬於大區域範 圍，候選人本身的形象與政績，更容易受到大眾重視。因此為了獲得勝選，候選 人本身的形象與理念格外重要。

教育事務顯而易見，牽涉的範圍極廣，以臺灣目前的政治環境，教育是縣政 重要的一部份，一般縣市長在競選時也將教育的興革視為競選的口號，誰在教育 上有建樹，選民就會支持，「家長更加支持以及了解朱立倫，所以在去年縣長選 舉，朱立倫的票又更多」（訪 I3-1-8）。因此，桃園縣長基於選舉考量，加上政黨 競爭的因素，為了提昇自己的施政績效，重視教育事務的運作，可替自身專業形 象特質加分，以利於鞏固、拓展自己的政治勢力與範圍。

因時代所趨，縣長對於教育的投入是其重點項目，其原因在於教育政策是很容易 看的到的政策（訪 P1-1-5）。

所以我們是覺得啦，大家都認為教育是所有一切的根本，沒有把人才培育好，是 不利於縣市政經發展。我們會覺得啦，縣長會關心教育，縣長是財經背景，通常 來說，但關心教育發展是必要的趨勢，縣長非關心教育不可（訪 P13-1-7）。

其次，縣市首長投入教育多寡，除了為了鞏固政權外，和其本身的教育理念 有很大的關連。《地方制度法》推動後，桃園縣歷經了三位縣長，三位縣長學識 豐富，且均重視教育。

民國 88 年之後，呂縣長上任，對教育事務很關心，當時承辦幾項重大的活動，

如全國原住民運動會及相關重要的體育活動，當時結合相當多的團體合作。另 外，當時學生數很多，配合教育部推動小班小校計畫，呂縣長比較重視體育活動，

及新設校的政策。民國 89 年呂縣長擔任副總統，由許代縣長接任，許縣長延續 呂縣長的重要政策繼續推動。民國 90 年朱縣長上任，繼續推動小班小校，本縣 在硬體方面花了很多經費，到目前為止大約有新台幣 100 多億花在新設校工程

（訪 EA1-1-5、6）。

許縣長任內，是一個宏觀的縣長，許縣長本身是新竹師專的校友，特別回去新竹 師專找三顧茅廬找陳教授，把陳教授邀請到桃園縣貢獻他的智慧與專長（訪 I4-1-9）。

因為朱縣長非常支持教育，局長有特別專案跟縣長請示，縣長本身也是教育出 身，因為他本身是台大教授，所以對於這部分是很支持（訪 EA5-1-7）。

由此可知，派系競爭的權力結構下，即使是南北輪流執政，但隨著人口增加，

桃園縣中小學有兩百多所，基於選票上的考量，縣長對於教育施政績效相當重 視，故對於教育事務投入相當積極。

二、縣長掌握教育事務決策與資源分配權

隨著地方分權化與地方自治，縣市政府的自主性大增，縣長一手掌握人事與 經費大權，加上民選縣長有選票的壓力，須兌現競選政見承諾，因此縣府團隊必 須配合縣長施政理念來規劃政策方向，在教育事務方面也是如此。桃園縣長掌握 了教育事務的最後決策權，局長的想法或見解，必須經過縣長的同意，才可加以 推動。

朱縣長他不會完全放手讓局長做，他有自己的幕僚群，他有很多秘書，有的秘書

會管教育，有的會管地方上，他也會徵詢秘書的意見，所以遴選委員的意見，縣 長會徵詢幕僚的看法（訪 P12-1-6）。

縣長與教育局長之間，縣長對教育是居於主導的地位，提出政策的大原則、大方 向，校長會請學校主任會提出經營理念，桃園縣有縣務會報，一級主管，包含各 鄉鎮市首長與局長，提出作法，及中長程計畫，提出的計畫若與縣長的理念有所 違背，勢必不可行，縣長主導大方向、大原則，再由局長去執行，若局長有新的 構思或構想，可以提出，若縣長首肯，局長才可去執行（訪 P1-1-4）。

探究縣長掌握教育決策與資源分配權的原因，從法制上，縣長為縣政府的最 高長官，公共事務之決策者，故教育事務理應由其定奪。其次，就 Spring 的觀 察來看，在派系競爭的權力結構中，地方派系的角力競爭，尤其是碰到敏感議題 時要格外小心謹慎，如桃園縣閩客族群的問題，而桃園縣長對於地方特性與派系 瞭解度高，可充分掌握地方政治運作；再者，為使政策能順利推行，讓預算能在 議會審議過程中能順利通過，因此沿襲過去的傳統，加上桃園縣經濟成長快速，

創稅率高，議員款來源不成問題，藉由民意代表配合款的發放，讓議員個個利益 均霑，在一定的額度，由民代自行編列並向縣政府提出申請，用以服務選區民眾。

換言之，以利益換取政治的忠誠，因此，議員款的發放成為縣市政府與議會間維 持和諧、預算能順利審議通過與穩定成長的工具。

桃園縣的部分，縣長那邊對所有的地方代表是雨露均沾的方式，最主要的政績縣 民都看的見，那地方民代對他也不敢挑毛病或有太多意見，所以變成什麼事情，

沒有分什麼藍綠都會去支持他。這是一個比較能力上展現比較好的地方（訪 EA5-2-1）。

再者，除了民意代表配合款外，縣長本身具有統籌款，「幾百多億裡面有百 分之一是縣長的統籌款」（訪 EA4-1-8）。倘若議員配合款不敷運用時，可建議 縣長同意動支統籌分配款項，但能否要得到，有部分要視民代與縣長之間的交情。

綜上可知，即使南北輪流執政的情況下，掌權者也不得不藉由資源的分配來 鞏固自己的勢力，或避免政治危機。其次，桃園縣長藉由決策與資源的掌握，可 通盤考量地方實際的需求，加強政策的完整性，避免顧此失彼造成派系間的不滿 與衝突；同時，藉由議員款項的發放，維繫府會關係的和諧性，可讓縣政府推動 公共事務無後顧之憂。而 Spring 的論點認為派系競爭型的權力結構下，教育董 事會內部的意見是競爭且分歧的，此種現象在桃園縣並不嚴重，原因在於桃園縣 掌權者藉由利益互惠的方式，安撫派系，加上輪流執政，因此，派系間的競爭並 不激烈。

三、教育局長具專業背景，但偏向政治戰略家及功能性執行者的角色

縣長是地方政府教育事業的決策者，而教育局則負責執行及綜理教育事務。

《地方制度法》的推動，縣長得以機要職任命教育局長，是教育局長的直屬長官，

而教育是歷任桃園縣長皆相當關切的領域，故雙方關係密切。然而，局長角色是 否能發揮關鍵在於縣市長的授權與支持，綜合訪談資料，觀察到本研究個案縣市 -桃園縣教育局長的任用與角色，隨著縣長對權力的掌握程度多寡而產生改變，

不同階段有不同的任務與角色。首先，探究桃園縣歷任教育局長的特色，接著分 析歷任教育局長與縣長間的關係，最後再進一步釐清桃園縣教育局長的角色。分 述如下：

（一）歷任桃園縣教育局長之特色

1999年之後，桃園縣教育局長的任用，是先經由縣長面談後，經遴選委員會 遴選三名後，再由縣長勾選理想名單後任用之。

縣長習慣是說歡迎人家推薦，其實他一直有口袋名單，像第一任和第二任，他認 識的人也不少啦，雖然在桃園縣當縣長，不過在台北有一些關係密切都不錯，如 有時候你跟他講過話或者之類，你的基本資料他就會輸入在腦海中，他就會去想

縣長習慣是說歡迎人家推薦，其實他一直有口袋名單，像第一任和第二任，他認 識的人也不少啦，雖然在桃園縣當縣長，不過在台北有一些關係密切都不錯，如 有時候你跟他講過話或者之類，你的基本資料他就會輸入在腦海中，他就會去想