研究背景與動機

1987 年以前的台灣社會是政治力掛帥的威權體制，對於教育事務層層綑 綁，並透過行政體系對人事、經費與教育內容進行管制，尤其《教育部組織法》

賦予教育部相當大的權力掌管全國教育文化事務，幾乎所有教育政策的規劃與制 定皆由教育部統一決定，並交由省政府教育廳負責推動並監督地方教育行政機 關，故地方政府僅扮演執行者的角色，對於教育事務鮮少具有自主決定權。然而 1987 年解嚴後，此種集權化領導現象逐漸瓦解，並朝向多黨競爭的情況，不論 是政治、經濟甚或教育皆帶來不少的變化與影響。尤其在教育方面，隨著法令的 鬆綁，主管地方教育事務的權限從過去的省教育廳，逐漸將權力下放至各地方政 府教育局，使得地方教育行政機關的權限大幅提升，教育權限的轉變其實和近幾 年來法令的規定有著密切的關係，其中又以第四次憲法增修條文、《地方制度法》

及《教育基本法》對於地方教育治理的影響性最大（王麗雲，2005）。

1997 年國民大會進行第四次修憲案，本次修憲對於國內行政體制產生相當 大的影響，修憲重點將原有的台灣省政府功能予以凍結，使得教育行政體制從原 本的三級制，亦即「中央（教育部）-省（教育廳）-地方（教育局）」，劃分為二 級制，亦即中央（教育部）及地方（教育局），在省政府虛級化後，將大部分的 權限交由地方政府管理，其中各地方政府教育局長也不再由省教育廳派任，直接 隸屬於地方政府首長管轄與任命，使得教育局長的結構位置產生重大的變化（王 麗雲，2005）。

1999 年《地方制度法》的公布，將地方政府視為公法人團體，並明訂其權 責及掌管的業務，其中對於地方教育治理影響最大的為第十九條和第五十六條，

前者明白指出地方政府應負責的教育文化及體育事項，直接賦予地方政府管理教 育事務的權限，此乃地方政府掌管教育事務的法源基礎；後者，則指出縣市首長 為地方最高官方代表外，並可以機要職的方式直接任命一級單位主管或所屬機關 首長，包含教育局長（王麗雲，2005；全國法規資料庫，無日期）。同年六月，《教 育基本法》也公布實行，該法明確劃分中央與地方的教育權限，在本法第九條中，

明訂中央政府的教育權限共有八項¹，其餘教育事項除非法律另有規定外，其權 限皆歸屬地方掌管（王麗雲，2005；全國法規資料庫，無日期），該法的公布解 決了長久以來中央與地方於教育事務的爭議，也落實了教育地方自治的精神。

從上述三項條文可知，中央政府對於教育事務從過去的中央集權走向地方分 權化，中央政府對於教育事務的掌控明顯不及地方政府的權限，尤其是地方政府 首長在地方分權化後，對於地方教育事務具有相當大的決定權，而教育局長的角 色也有所變化，從過去由省教育廳派任，轉變成為縣市首長直接任免，然而，在 這股地方分權化的潮流下，縣市教育行政機關的決策權力與影響力相對提高，各 地方政府在面對專業和民意的考量上，加上各壓力團體、利益團體的介入，以及 各地的政治生態與環境，皆會影響著地方政府對於教育事務的態度與作法，因 此，本文欲探討在地方分權化後，地方權力的生態對於教育治理的影響。

貳、研究動機

隨著歐美與日本等國家教育改革的浪潮，台灣在九０年為了適應整體社會環 境的急遽變遷，也開始進行教育改革，較以往最大不同在於，這次教育改革是由 下而上、草根性的，首先是由民間的教改團體，先在教育體制外進行改革，如 1994 年民間教改團體於四一０提出四大訴求等，然後才由政府積極主導進行教 育改革工作，尤其隨著相關教育法令的公布，對於整體教育體制，不論是在行政 制度、課程及經費分配等皆產生了重大的變化，尤其是從原本由上而下統一管理 的中央集權的領導，朝向民主開放、多元參與的地方分權制度發展，地方政府的 權限大幅提昇，由此可知，隨著我國地方分權化已蔚為趨勢，地方教育治理的態 樣及其對教育的影響，成為我們應關注的焦點，然而，檢視國內對於地方教育治 理的相關文獻較為有限，包括張文益（2002）探討我國縣市教育局長的工作與角 色、劉和然（2004）關注縣市教育局與地方議會間的關係等，因此，研究者希望 透過本研究，累積國內地方教育治理的研究，此為本研究動機之一。

然而，隨著地方分權化後，地方政府對於教育決策的權限大幅提昇，因此，

民選的地方行政首長對於教育事務具有實質的影響力與決定權，故其本身所具有 政治理念、教育專業及其所處的政治脈絡勢必會對縣市教育局的教育行政工作產 生影響，同時，隨著人民參與教育決策機會與管道的增加，相關利害關係人如家 長、教師、民意代表及相關壓力團體皆會積極介入、影響地方政府制定教育政策 的歷程，在這樣的情況下，地方教育事務可能受地方政治、權力生態的影響，但

1 《教育基本法》第九條明訂中央政府的教育權限包括：一、教育制度之規劃設計；二、對地方 教育事務之適法監督；三、執行全國性教育事務，並協調或協助各地方教育之發展；四、中央 教育經費之分配與補助；五、設立並監督國立學校及其他教育機構；六、教育統計、評鑑與政 策研究；七、促進教育事務之國際交流；八、依憲法規定對教育事業、教育工作者、少數民族

國內對於地方權力結構對教育治理的影響之研究並不多見，希望可藉由本研究來 瞭解我國地方權力結構與地方教育治理的現況及相關問題，進而充實本土相關研 究之不足，此為研究動機之二。

此外，隨著民主化、多元化及分權化的政治潮流下，縣市教育局面對教育事 務的考量上，除了注意教育的專業性外，也須面對議會、地方菁英、壓力團體的 介入，以及校長、教師、家長與大眾媒體的期望，加上地方首長乃民選產生，勢 必會考量其本身所處的政治生態環境、地方勢力的需求與意見以及民意、選票等 因素，因此其態度對於教育事務的決策方向勢必會產生一定的影響。再者，縣市 政府教育局乃為地方教育治理的主要負責機關，對於管理人事的數量（如縣內教 師、教育及學校行政人員）或是教育經費的額度，皆佔地方政府業務相當大的比 重，因此，教育局在制定教育決策的同時，往往易受到縣市首長的干涉與介入

（Wang & Hsieh,2004;引自王麗雲，2005），加上地方教育局長的任免乃掌握在縣 市首長的權限中，因此，教育行政機關在面對教育專業、地方首長、利益團體等 多重壓力下，如何在民主與專業之間求取平衡，以順利推動教育事務及其發展，

亦是應關注的焦點。縣市教育局長及其所領導的教育局，究竟面臨哪些教育治理 的新挑戰與問題，及其對教育專業領導產生了何種影響，其主要的角色與功能應 是如何，值得深入探討與研究，此為本研究動機之三。

環顧國內對於地方教育治理的研究並不多見，加上地方政治生態與教育治理 的關係乃屬於敏感之議題，應宜採用小範圍的研究，以求深入探討及進行詳實的 描述，故本研究針對個別縣市著手進行研究，盼能藉此獲得較為細膩且深入的資 訊，以助於本研究的進行。桃園縣鄰近台北縣市，雖位於台北都會區的邊緣地帶，

屬於都市邊緣的城市，但其近幾年來的發展卻相當快速與驚人，不但是工商業發 展迅速，且人口成長率更是高居全國之冠，同時，其人口組成份子也相當多元，

包括閩南、客家、原住民、外省籍、外來人口以及外籍人士，然而，隨著經濟、

人口的快速變化，勢必影響其既有的政治環境與傳統勢力，因此，其目前的地方 政治生態為何，乃是研究所感興趣的。再者，研究者在進行文獻資料蒐集時，發 現國內目前已有陳明通（1995）、楊志強、林文義（1996）、廖忠俊（1998）及謝 瑞明（2002）曾對桃園縣地方派系、政黨與選舉的關係進行分析，對於該地方權 力分配的情況已有相當的描述，本研究可以其研究成果為基礎，進一步探討對桃 園縣地方權力結構與教育治理的關係。此外，於王麗雲(2005)由國科會所補助的

「地方權力結構對教育治理的影響」研究中，以台北市、台東縣、嘉義縣、台中 縣及南投縣等五個縣市為研究對象進行研究，桃園縣相較於這些個案縣市，其政 治、社會環境與台中縣相近，皆是屬於都市邊緣的城市，但其人口成長速度為全 台之冠，加上其對於教育經費的投入也名列前茅，因此，希冀透過本個案研究的 成果，有助於王麗雲研究之補充，並提供我國建立本土性的教育治理理論與模式 之參考，此為本研究的動機之四。

研究者基於上述的研究動機與理由，以桃園縣為研究對象，探討我國在地方 分權化後，地方權力結構與地方教育治理的關係，也就是探討地方的權力結構，

如地方政治、經濟與權力分配的情況，以及主要政治菁英(含行政及民選首長、

地方派系重要人士、民意代表等)的教育理念及其影響的方式，這些因素對於地 方教育治理的影響為何；並進一步了解在該地方權力結構下，該縣市教育局長所

地方派系重要人士、民意代表等)的教育理念及其影響的方式，這些因素對於地 方教育治理的影響為何；並進一步了解在該地方權力結構下，該縣市教育局長所