地方權力結構與地方教育治理之關係

綜觀國內外對於地方權力結構與地方教育治理關係之相關研究，實在是相當 少見，目前由文獻發現於 1971 年 McCarty 和 Ramsey 所發表《學校管理者：美 國公立教育的權力與衝突》（The School Managrs:Power and Conflict in American Public Education）書中創先提出社區權力結構的四種類型，並指出不同社區結構 的類型，決定了美國學區教育董事會與教育局長的角色與功能。而後 Spring 於 1993 年依 McCarty 和 Ramsey 所提出的社區權力結構的類型，剖析社區權力結構 與美國地方教育董事會與教育局長的性質是否有關聯性。因此，本節是以這兩位 學者的見解進行探究，以下以 Spring(1993)所談到的四種社區權力結構與美國地 方學區教育董事會之關係，進而瞭解地方學權力結構對教育治理之影響，茲說明 如下：

壹、社區權力結構與地方教育董事會的關係

誠如先前所提到，美國學區的主要決策權交由地方教育董事會（board of education）或學校委員會（school committe）負責（謝文全，2004）。而教育行政 單位是由教育局長（superintendent）及其所屬的行政人員所組成，教育局長是由 教育董事會所派任，因此，其主要的工作便是依據學區教育董事會的決定，負責 學區內的教育行政運作，內容包括負責學區內的課程教學、人力資源、財政經費 及學校軟硬體設施等工作。

Spring(1993)觀察美國社區權力運作的情況，提出四種社區權力結構的類 型，包括寡權支配、派系分裂、多元及靜態等共四種權力結構，接著，進一步描 繪出四種不同社區權力結構與地方教育董事會之間的關係，可見表 2-5。這兩者 間的關係，分別說明如下：

表 2-5 社區權力結構與地方教育董事會的關係 社區權力結構 地方教育董事會 寡權支配（dominated） 寡權支配（dominated）

派系分裂（factional） 派系分裂（factional）

多元（pluralistic） 地位一致（status-congruent）

靜態（inert） 支持領導（sanctioning）

資料來源：Spring(1993:161).

一、寡權支配型社區

當地方是處於權力集中在少數人手中的情況下，其地方教育董事會也是呈現 寡權支配的情況，董事會內部沒有一個正式的、組織性的職位，是由社區菁英代 表多數人或有權力者的意見。教育董事會通常會表現出對地方菁英的尊重與信 服，而地方菁英會透過經濟控制的手段影響董事會的成員。

二、派系分裂型社區

當地方處於派系分裂的情況下，在地方教育董事會內部的意見也易出現意見 不同的情況，尤其是地方教育董事會的選舉，競爭相當激烈，董事會的成員間也 出現不同派系，各自捍衛其特定的利益與價值，所以董事會內部也是呈現派系分 裂的情況，而內部權力往往會隨著董事會成員的異動而跟著移轉。

三、多元權力型社區

如果地方是屬於多元權力結構的話，董事會成員是代表諸多社區團體，董事 會會議強調溝通討論與共識的建立，而董事會成員間地位是一致的，僅有少數特

定的社區團體具有些微的影響力。

四、靜態型社區

當地方權力呈現靜態時，其地方董事會的治理也是呈現靜態的，其成員也不 代表社區內的任何派系，換言之，董事會的運作是被動、消極、不作為的，通常 將權力授予教育行政人員處理教育事務。

綜合上述，我們可以發現到從 Spring 的論點可證明地方權力結構的型態的 確會影響到地方教育董事會的運作及角色。

貳、地方權力結構對地方教育治理的影響

在美國地方教育治理的單位是地方學區，地方教育董事會（board of education）主要負責規劃地方教育政策、任免教育人事及督導地方教育行政單 位；而教育行政單位是由教育局長（superintendent）及其所屬的行政人員所組成，

教育局長是由教育董事會所派任，其主要工作是依據學區教育董事會的決定，負 責學區教育行政之運作，因此僅是一執行單位。McCarty、Ramsey 和 Spring 均 認為地方權力結構的類型會影響教育董事會的運作型態，而教育局長所應扮演的 角色自然也會受到影響，當然也會影響到地方教育政策與教育經營成效，這四者 間的基本關係可由圖 2-5 所示。因此，根據 Spring 對於各社區權力結構與教育治 理間的關係所提出的見解，分別整理說明如下：

圖 2-5 地方權力結構、地方教育治理與地方教育發展之關係圖 資料來源：王麗雲（2005：11）。

（一）寡權支配的社區

地方教育董事會成員的任命是由當地居民投票產生的，在政治、教育分離的 前提下，凡出來競選的候選人不得有政黨的色彩，在沒有黨團的支援與資源下，

候選人為了當選，會選擇與當地具有影響力者合作，通常以商業團體居多，一方 面可提供金錢的支援，另一方面一旦候選人當選了，商業組織可利用其為自己的 利益或政策護航，因此，教育董事會的選舉容易被地方的商業組織所操控。

地方權力結構 教育董事會 運作類型

教育局長 之角色

教育政策與 經營成效

在寡權支配的社區中，其教育治理會呈現權力菁英支配的情況，其原因包 資料來源：Spring(1993:165).

（二）派系分裂的社區

起激烈的辯證。

「種族團體」和「少數民族團體」通常關注於少數族群的就業機會與受教問 題，他們企圖影響董事會決策過程，除了保障就業機會的均等外，也要提供少數 族群補償教育，以確保其受教的權益。

「納稅人團體」常因教育稅的問題而產生派系分裂的情況，然而對於政府增 加教育稅賦或教育經費時，他們不會採取激烈的手段進行抗議，而會選擇默默、

的對抗以阻止政府有提高教育稅的意圖。

「一般市民與大學人士」雙方往往因價值觀念的不同而產生歧異，例如大學 教授強調學術自由的重要性以及學術涵養，然而，對一般市民而言，這無助於對 社區的貢獻，因此常常產生爭執。

在如此衝突的社區中，教育局長應扮演政治戰略家，致力於平衡相互對抗的 團體，其中最有效的策略莫過於成立社區委員會，透過委員會討論、商議的過程 求得共識，並取得雙方的同意與認同，此外，教育局長在此過程中應秉持價值中 立的原則，不偏袒任何一方避免受到波及。

在派系分裂的權力結構下，董事會的運作也是分裂的，而教育局長應扮演中 立角色、保持沈默等策略，以減少紛爭。此外，在此結構下，教育政策的制定是 由董事會以多數決的方式決定，而整個教育政策運作的氛圍是在高度競爭、衝突 的環境中予以處理的，另外，派系間的論辯型式依派系性質來決定。而派系分裂 的權力結構對地方教育治理的影響，可以圖 2-7 說明之：

圖 2-7 派系分裂社區與教育治理的關係 資料來源：Spring(1993:169).

（三）多元社區

誠如先前所述，多元權力結構的社區，沒有一個團體可在董事會中取得絕對 多數，這些團體包括天主教、新教徒、商會、勞工組織及教師會等，多元權力結 構中，各團體間不一定都是競爭的關係，也時候也會相互合作、結盟以爭取資源 派系分裂

之 權力結構

派系分裂 之 校董會

政治戰略佳的教育局長 不袒護、沈默至上 平衡派系、善用委員會

1.教育政策由多數 派系決定

2.派系型態決定論 辯的型式

3.高度的社區衝突

或權力，因此，此社區的權力結構是不穩定、變動的，不會集中在某些領導者手 資料來源：Spring(1993:171).

（四）靜態社區

授權與教育局長進行決策，故董事會被稱為「授權的董事會」。

雖然教育局長掌握大部分制定教育政策的權力，但形式上權限仍在教育董事 會的手中，因此，教育局長會盡力與董事會成員保持密切的關係，以爭取董事成 員們的支持，尤其是在議會進行前，教育局長會私下與董事成員討論，一方面可 得知其想法，另一方面也可進行說服、爭取其認同；此外，教育局長為了擁有絕 對的優勢，常會選擇隱蔽部分的資訊，提供不完整的訊息以控制董事會的成員。

教育局長在靜態社區中扮演決策者角色，而且我們可以發現，教育局長在整 個教育政策的運作中扮演相當重要的角色，掌握了實質的影響力，權限之大到可 以左右教育董事會成員的遴選，並且透過私下的互動，以掌握董事會成員態度和 動向，此外，也會視情況而提供有限度的資料，以控制董事會。

根據上述特點，Spring 將靜態社區與教育治理之間的關係，以圖 2-9 說明之。

圖 2-9 靜態權力結構社區與教育治理的關係 資料來源：Spring(1993:172).

四、小結

根據 Spring 的觀點，依照地方權力結構的性質，決定了教育董事會的類型 與教育局長的應扮演的角色，地方權力結構、地方教育董事會及教育局長三者的 關係環環相扣，而在各自的治理模式下，所產生的教育政策也有其個殊之處，因 此，McCarty、Ramsey 及 Spring 的研究發現，有助於我們對於地方權力結構與 教育治理的瞭解，並可作為本研究參考依據。再者，經由此模式我們可以瞭解到 不同的地方權力結構，其地方教育治理的情況也有所變化，其地方教育局及教育 局長的角色也有所不同，進而影響到教育政策的制定與推動。此外，於運用此模 式時，須注意到我國與美國地方教育體制並不相同，因此，在運用上必須考量到

靜態 權力結構

教育局長 介入 董事會 的提名

授權的 董事會

決策教育局長 1.資訊控制 2.與教育董事

會私下聯繫 3.避免紛爭

1.教育局長制定 掌控教育政策 2.提供良好的基

礎教育

國情的差異問題。綜合上述四種教育治理的情況，並予以分析比較，可見表 2-6。

國情的差異問題。綜合上述四種教育治理的情況，並予以分析比較，可見表 2-6。