桃園縣地方權力結構現況之分析與討論

桃園縣地方政治生態的運作和其本身獨特人口結構的現象息息相關。桃園縣 人口結構在地域分佈上較特殊，呈現北區閩南人居多，南區客家人居多的現象，

加上 40 年代末外省人隨著政府來台，且在桃園縣的外省人口為數不少。此外，

桃園縣也有少數的原住民。因此，桃園縣人口結構主要區分為閩南人、客家人、

外省人與原住民，分別約占總人口的 47.9%、43.3%、7.2%、1.6%（潘英，2000）。

而此人口分佈現象深深影響著了桃園縣的政治文化，其中，閩、客是兩大基本族 群，佔居地方主要的政治與經濟資源，至於外省人力量相對較小，而原住民勢力 更為薄弱，無法發揮太大影響力。此社會結構影響著桃園縣地方政治選舉與權力 分配，尤其閩客兩大群體更是長期掌握著桃園縣政治權力的運作與分配。為了瞭 解桃園縣權力結構的基本型態，綜合訪談與量化資料結果進行分析探討。本節共 分成三部分，茲分述如下：

壹、桃園縣社經發展之特性

近年來桃園縣發展迅速，不論在經濟、人口、招商等皆創下許多全國第一的 紀錄（桃園縣政府，2007）。根據天下雜誌第 380 期報導「2007 年幸福縣市調查」， 桃園縣施政滿意度蟬聯第一，可見桃園縣政府的確致力於地方發展。以下就桃園 縣近年來的發展，歸納出以下幾點特性，說明如后。

一、人口成長快速，從核心鄉鎮逐漸向外圍鄉鎮發展

近幾年來，桃園縣人口成長相當快速，根據行政院主計處以及訪談資料可 知，桃園縣 1999 年人口為 169.1 萬人，至今（2006）為 191.1 萬人，成長超過 22 萬人，平均每年約以 3 萬人速度成長，可說是居全國人口成長之首。

桃園縣人口發展非常迅速，目前已經成長到 192 萬人口，平均每年有 3 萬人成長，

在這種情況下，桃園縣事實上有非常多的外來人口，集中在幾個鄉鎮，包括八德、

中壢、桃園、平鎮等地區（訪 EA1-1-3）。

以人口密度而言，由高至低依序為桃園市、八德市、中壢市及平鎮市（桃園 縣政府，無日期 b），主要的人口皆集中在這四個鄉鎮市。而近年來人口發展趨 勢漸往外圍地區蔓延，包括蘆竹鄉、龍潭鄉、楊梅鎮等外圍鄉鎮的成長速度頗高

（桃園縣政府，2007）。而沿海鄉鎮及山地區域由於交通與就業因素影響所及，

人口成長較為緩慢，建設也較落後。整體來說，全縣人口成長模式是以對外交通 路線為主要發展的軸線。

人口持續成長，勢必帶動地方發展，以因應人口成長所需，人口增加越快速，

對於教育需求也就與日遽增。因此，為解決學生就學問題及維持教育品質，包括 中壢市、平鎮市皆新設不少學校。

人口成長造成縣政府不得不興建許多學校，以因應人口增加的壓力，一方面要解 決人口問題，故蓋了許多新的校舍（訪 P13-1-6）。

由於經濟的發展及招商的成功，吸引許多就業人口進駐，教育供需問題成了 縣政府不得不面對的課題，在豐厚的經濟基礎下，縣政府致力於投資教育建設，

在朱縣長任內共新設了 41 所學校（桃園縣政府，2007）。由於人口增加，為因應

《地方制度法》規定修正縣政府的組織架構，自 97 年 1 月 16 日起，府內一級單 位定名為處，所屬一級機關定名為局。

二、政府招商積極，帶動地方基礎建設及經濟發展

桃園縣長朱立倫本身是財經體系出身，因此自從擔任縣長一職，對於桃園縣 經濟發展相當重視。桃園縣本身就具設有工業區，加上縣政府不斷釋出租稅優惠 政策，以及提供最佳的投資環境，吸引相當多的廠商前往駐廠，因此近幾年來招 商成績皆高居全國之冠（桃園縣政府，2007），除了為桃園帶來居多稅賦之外，

更重要的是帶動桃園縣就業市場，創造相當多的就業機會，進而吸引人口到桃園 縣工作，降低桃園縣的失業率，同時也帶動了桃園縣全方面的發展，為桃園的未 來奠定厚實的基礎。

縣長因為年紀很輕，又有很好的學歷背景，所以不僅只有財經啦，縣長會努力去 招商，以利於桃園縣的財經發展，並投注、挹注多一些經費在教育方面，但礙於 中央財產劃分法的關係，桃園縣所擁有經費很少，對桃園縣市比較遺憾的地方（訪 P13-1-7）。

由於招商成立，創稅金額從 2001 年的 911.6 億元，到 2006 年成長至 1,974.4 億元，位居全國第三，僅次於北高兩市，占全國賦稅比重 13%，同時也吸引 1.5 兆元的投資，招商成績位居全國之冠（桃園縣政府，2007）。雖然因《財政收支 劃分法》的規定，後來留在桃園縣稅收僅剩 237 億，但政府仍積極推動地方基礎 建設，一方面可提供更健全投資環境，另一方面藉以提昇生活品質。

三、位居交通樞紐，加速都市化程度及發展地方特色

桃園縣鄰近大台北地區，可說是台北地區的衛星城市，由於桃園縣居地利之 便，加上交通便利，包括高速公路、國際機場及重要聯外道路等，以及就業機會 多，因此有許多外來人口進入桃園工作定居。此外，縣政府施政重點之一為「健 全交通網絡、打造新桃園」，故桃園縣的對內外網絡相當便捷與發達。

因為桃園縣是台北的衛星城市，工業區、國際機場也在桃園縣，就業機會大，所 以大家都喜歡來這裡（訪 P2-1-4）。

就桃園縣來說，全國第二大縣，這幾年來說，創稅率是全國最高的，加上有國 際機場，所謂國都之門，交通便利（訪 P8-1-3）。

交通的便捷與經濟的繁榮帶來許多人口，有利於地方都市發展與現代化。首 先，為了因應桃園市、中壢市、八德市、平鎮市等人口密度高所帶來的問題，桃 園縣先將此四鄉鎮列為都市重整計畫之點鄉鎮。其次，縣政府積極整合各鄉鎮資 源，進行重新交通、景觀等全方面規劃，以建立具有桃園特色與主體性的大縣，

積極帶動地方都市發展與現代化。

再者，由於交通發達，加快桃園縣觀光景點的發展，如龍潭鄉、新屋鄉等，

本身極具有地方特色，因此各鄉鎮皆致力於發展地方觀光事業，吸引更多的遊 客，以增加地方財源。而縣政府也全力支持，並將「活化地方商業環境」列為政 策重點。

綜合上述可知，近幾年來桃園縣發展的特色，因為具有得天獨厚的地利之 便，加上後天致力於經濟發展的努力，連帶地促進縣內各項發展，不論是運輸系 統、公共建設、都市計畫及教育環境改善等，造就了桃園縣成為全國縣市發展中 表現相當出色的縣市。

貳、桃園縣權力菁英

在資源有限的情況下，誰掌握權力便握有較多的資源，但權力總是為少數菁 英或群體所擁有。以本研究縣市桃園縣為例，經量化問卷的調查與分析結果發 現，在教育事務運作過程中，關心投入桃園縣教育事務的運作之個人或團體不在 少數，然而真正可發揮影響力者則是掌握在少數菁英或團體手中。綜合訪談結 果，將桃園縣地方事務運作具有影響力者，區分成四大類別分析。

一、民選首長

桃園縣民選首長包括縣長及二級以下民選首長（鄉鎮市長）。他們握有絕對 的行政資源，對於地方事務的運作具有最高的決策權，因此，是少數握有絕對權 力的菁英。以下分別論述縣長及二級以下行政首長在桃園縣教育事務運作過程主 要的職權，說明如后：

（一）縣長

從桃園縣長歷屆選舉反映地方政治權力之爭。桃園縣政治生態發展變化最明 顯莫過於縣長寶座之爭。縣長權力確定後，議會正、副議長的權力分配得以確定。

觀察桃園縣長的選舉，具有以下幾點特徵：

1.縣長當選關鍵從閩客族群擴大至宗親派系及政黨對決

縣長選舉從第一屆至第十二屆皆遵守著北閩南客輪流執政的慣例，北區閩南 人與南區客家人各當選 6 次，這種權力輪流是國民黨政黨主導的權力分配，並在 國民黨執政期間從未改變。但 1996 年劉邦友縣長被人殺害，進行第十二屆縣長 補選，改由民進黨籍呂秀蓮當選，此舉不但打破國民黨失去桃園縣政權，讓原來 政黨為軸心運作之地方政治生態受到挑戰，更打破長久以來由國民黨主導南北輪 流執政的格局。

第十三屆呂秀蓮夾帶著執政行政優勢，以及呂氏宗親的相挺，打敗了由國民 黨推出的陳根德。到了第十四屆及十五屆，國民黨提名的朱立倫以外省之子當選 第十四屆及連任第十五屆的縣長，不管是民進黨籍推出客家人的彭紹瑾，或者是 鄭寶清都無法為民進黨奪回桃園政權。從十四和十五屆的縣長選舉發現，選舉輸 贏與否，關鍵除了閩客族群問題外，大姓宗親的支持與否也相當重要。再者，以 往選舉皆由國民黨主導的情況，隨著民進黨的興起，演變成為藍綠政黨的對決，

沒有政黨提名，不太有出線的可能。因此，「閩客」、「宗親」以及「政黨」已成 為是否能獲得桃園縣長選舉的關鍵所在。

2.地方首長具有高度人事任用權

《地方制度法》的實施，擴大了縣市首長用人的權限，因此，往往在執政後 便進行人事佈局，提拔相當多的鄉鎮地方菁英，根據受訪者所舉的例子，如全國 張廖簡宗親會理事廖正井任副縣長、黃姓宗親會大老黃敏恭任副縣長等，或者延 攬鄉鎮市長加入縣政團隊，如前蘆竹鄉長曾文敬擔任建設局長、交通局長等。

朱在桃園縣並非大姓，如何去招兵買馬？就是透過過去的黨國體制的系統，陳 姓就是找陳進德這個大老，劉姓的就是找劉邦友遺孀這一塊大老，鄭姓就找鄭 金玲這一塊大老，張的話，找這些大老然後收編，你去看朱立倫現在縣政顧問

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