桃園縣教育治理現況之分析與討論

民主程度越高的國家，企圖參與或影響政府決策的參與者層面便越為廣泛，

一旦參與者越多元，該事務或議題最後的發展往往便形成多方參與者角力下結 果，教育事務乃一國之本，其所涉及層面甚廣，本是眾人矚目的焦點所在；再者，

隨著相關法規的公布實行，賦予相關政策利害關係人參與教育事務的權利與義 務，更喚起社會大眾對教育事務的關注與投入，無論是民意代表、壓力團體、鄉 鎮市首長，甚至行政部門均在教育事務的運作過程中扮演具影響力的角色，這種 相互角力的情況隨著政治民主化已相當普遍。在本文中，教育治理菁英更強調這 些參與者不僅可參與政策的決策過程，更對教育事務的運作或結果具有舉足輕重 之地位，而教育治理菁英之所以可發揮實質影響力，與該縣市所在的歷史特性、

地理環境、政經條件等因素息息相關，因此每個縣市所呈現出的教育治理菁英結 構也大不相同，除了上述因各縣市發展條件不同所呈現出的地方教育菁英有所差

異外，我們更不能忽略到隨著《地方制度法》等相關法規的實施後，地方是否真 正有權或有能對教育事務發揮應有的功能與角色，關鍵之一在於中央將教育權限 下放地方政府後，地方政府真正擁有的決策權有多少，而所展現對教育事務的關 注力與成效又有多少，或者地方政府僅是紙上談兵，在中央握有絕大部分的經費 前提下，地方政府只能照章行事，失去原有《地方制度法》應有的精神與樣貌。

為了探究桃園縣教育治理現況，將分成二節予以探討，首先在第四章第二節 部分，釐清中央與地方對於各教育事項的關注，以瞭解《地方制度法》後，中央 和桃園縣政府兩者對各教育事務的影響程度孰重孰輕；其次，探討本研究個案桃 園縣教育行政組織的編制及運作困境；最後，藉由分析資料找出桃園縣教育事務 的當權者，瞭解誰對教育事務有興趣且具影響力，並進一步釐析桃園縣地方教育 菁英的職務或背景。希冀藉由上述的討論描繪桃園縣地方教育治理菁英的圖貌。

茲分述如下：

壹、中央與地方教育治理權限

誠如本文研究動機所述，1999 年《地方制度法》的公布，將地方政府視為 公法人團體，並明訂其權責及掌管的業務，其中對於地方教育治理影響最大之一 為第十九條，明白指出地方政府應負責的教育文化及體育事項，直接賦予地方政 府管理教育事務的權限，此乃地方政府掌管教育事務的法源基礎，同年《教育基 本法》的公布實施釐清了中央與地方教育權限，條文指出中央政府具有八項教育 權限，其餘教育事項除非法律另有規定外，其權限皆歸屬地方掌管。在法理上，

重新劃分中央與地方各項教育事項的權責。然而實際上中央與地方政府對地方教 育事務影響力高低為何，可由五個層面予以觀察。首先，誰握有資源，便有絕對 權力主導政策的施為與方向，教育層面也是如此，掌權者是否握有資源，攸關對 於教育事務的主導性與影響程度，所謂的教育資源則包括人事與經費。再者，從

「教育政策」的制訂與推動情況、「教育發展重點及優先順序」，以及「課程與教 學」等三層面皆是教育的根本，從這此三層面的運作現況，更可掌握出兩者對於 地方教育事務實際的影響與關注程度。因此，試從「人事」、「經費」、「教育政策」、

「發展重點」及「課程教學」五個面向以歸納出主導桃園縣教育事務的掌權者是 中央抑或地方政府。根據問卷調查結果可知，五大面向中央或地方的影響熟重熟 輕，分別說明如下：

表 4-4 中央與地方對於教育事務的影響力

資料來源：研究者整理。

一、桃園縣政府主導人事任免權

《地方制度法》第 56 條²¹明確賦予縣市首長具人事任用權，層級則提升到 一級單位主管及所屬一級機關首長的任免權限，故縣市首長得以機要人員方式任 用教育局長，不像在《地方制度法》實施前，人事任用權限由中央政府掌控，縣 市長無權任用一級主管，即使是經由民選產生的縣市首長，也沒有所謂的人事任 免權，對於縣政的推動不免綁手綁腳，有時甚出現權責不清情況。縣市首長為民 選出身，理當由其本身攬用幕僚人員，以機要職方式任用自己的縣府團隊，以輔 助其縣政決策等工作，如此才可落實其競選的承諾。因此，《地方制度法》的推 動，大幅提昇縣市首長的行政自主權，更有利於地方縣政的推動與發展。

法理上，教育人事隸屬於縣市政府的權責，大至教育局長的任免，小至學校 層級教師的聘用甄選，理應由縣市政府主導全權負責。根據調查結果發現，如表 4-4 所示，有 95％填答者認為桃園縣政府主導教育人事的安排與任用，可見桃園 縣政府對於教育人事的影響程度遠大於中央政府，顯示桃園縣政府對於人事任用 與安排具有絕對的自主權，不易受到中央政府的影響。

二、桃園縣政府主導教育經費分配權

經費財政乃庶務根基，而《財政收支劃分法》為中央與地方政府經費財政分 配的法源依據，精省之後，財政劃分少了省這一塊，因此，民國八十八年通過《財 政收支劃分法》修正案，這是中央與各級政府間施政財源經費於制度上最大的一

21 縣（市）政府置秘書長一人，由縣（市）長依公務人員任用法任免；其一級單位主管及所屬 一級機關首長，除主計、人事、警察、稅捐及政風之主管或首長，依專屬人事管理法律任免，

其總數二分之一得列政務職，其職務比照簡任第十二職等，其餘均由縣（市）長依法任免之（全 國法規資料庫，無日期 f）。

教育人事安排任用 教育發展重點 教育經費預算 課程與教學 教育政策

次數 ％ 次數 ％ 次數 ％ 次數 ％ 次數 ％

中央 4 4.9% 16 20.0% 10 12.3% 29 35.8% 62 76.5%

地方 77 95.1% 59 73.8% 69 85.2% 44 54.3% 12 14.8%

差不多 1 0% 5 6.25% 2 2.5% 8 9.9% 7 8.6%

Total 81 100% 80 100% 81 100% 81 100% 81 100%

次變革，將財政收支系統修正為「中央」、「直轄市」、「縣（市）」以及「鄉

（鎮、市」」（全國法規資料庫，無日期 g）。該法的修正，明訂出中央與縣市 政府統籌款稅之分配原則，也確立了縣市政府自有財源的比例。

隨著縣市政府對財政經費自主性的提高，有助於縣市首長施政理念的落實及 縣政事務的推動，其中，觀察縣市首長對於教育領域的重視度與否，可由其對教 育經費投入的比重一窺而知，就本研究所關注的桃園縣而言，從調查結果發現，

如表 4-4 所示，約有八成五的填答者認為桃園縣政府在教育經費運用與分配上，

握有較大支配與影響力。

除了調查結果外，從桃園縣政府教育經費運用的情況來看，95 年教育經費 預算占縣政府歲出預算 46.25％，幾乎近一半的經費用在教育，顯示桃園縣政府 對教育的重視與投入。再者，依《教育經費編列與管理法》規定，各地方政府須 設立地方教育發展基金，其收入來源包括教育部特定教育補助、行政院直撥教育 經費補助、行政院直撥基本教育設施補助、其他中央部會的補助及地方政府自有 財源等，桃園縣政府 95 年地方教育發展基金預算額度共 239 億元，其中地方政 府自有財源比例便佔了 77.7％，中央只贊助了 22.3％（教育部會計處，無日期），

由此可知桃園縣政府對於教育經費的挹注大於中央政府。

此外，分析受訪者的訪談資料（訪 EA1）發現，《財政收支劃分法》對於創 稅率高的桃園縣而言，較為不利的，一來桃園縣並非直轄市（雖然人口數已高於 高雄市）；二來，桃園縣人口多、稅收多，但獲得中央補助卻是最低的，這也正 是桃園縣自有財源比例位居全國前茅之因。

綜而言之，《財政收支劃分法》的通過，落實地方經費自主精神，對桃園縣 政府而言，的確提高了縣市首長對於教育經費分配的主導性。

三、桃園縣政府規劃教育發展重點及優先順序

從各地主要推動的教育發展重點可看出各地方的教育特色外，也可進一步觀 察縣市首長對教育的重視程度。《教育基本法》明訂中央與地方的教育權限，也 賦予縣市政府可地方教育特色之權限，有助於地方政府主動開展各地的教育特 色，換言之，地方政府不須事事受限於中央的一致性規範，可發展具獨特性的教 育重點，符合當地的教育需求。

以桃園縣為例，根據聲譽調查發現，如表 4-4 所示，約七成三的填答者認為 桃園縣政府主導教育發展重點與優先順序，而也有五分之一的填答者認為中央對 地方教育發展重點影響較大，其比例不算太低。故由此推論，桃園縣政府在推動

教育事務時具有較高的主導性與影響力，但教育發展仍與國家整體教育政策走向 有密切關係，地方政府在發展地方教育特色與重點的同時，仍不可悖離國家教育 政策的精神與方向。故部分填答者認為中央對教育發展重點及優先順序仍有一定 的影響力。

除了量化資料外，從訪談者的資料可知（EA1-1-6），隨著《地方制度法》

的推動，地方教育發展過程中，地方政府扮演著相當重要的角色。尤其地方首長 由民選產生，在選民日益重視地方教育發展的前提下，地方首長也不得不提高對 教育事務的重視度與發展性，以獲得選民的認同，進而提升自己的施政滿意度。

四、中央政府掌握教育施政主軸

從表 4-4 得知，有 76.5％填答者認為中央對於教育政策的主導性遠大於地方

從表 4-4 得知，有 76.5％填答者認為中央對於教育政策的主導性遠大於地方