第二章 湄公河流域主要合作機制之比較
第二節 大湄公河次區域經濟合作計畫
大湄公經合計畫（Greater Mekong Subregion Economic Cooperation Program, GMS-ECP）的產生和運作，除了與中國和所有湄公河流域國家有關以外，最主 要的主導國和出資國是區域外的日本。而其成立的主要目的，是要促進包含中國 與湄公河流域國家在內的大湄公河次區域成員間彼此的各項往來，進而促進次區 域的經濟發展以及提高大湄公河次區域的發展水平。
冷戰時期，湄公河流域的各國因過去連年戰亂，導致經濟發展大幅落後其他 地區。1990 年代之後，此地區政治情勢逐漸穩定，同時政府對外也採取開放政 策，經濟開發遂成為各國的首要目標，因此各類的合作計畫多次被提出。然而，
跨國合作的困難之處在於湄公河沿岸的各國極度缺乏基礎建設、資金來源以及人 力技術，所以只能依靠國際金融機構和組織提供經濟援助。就在此時，世界上的 大國藉由聯合國和世界銀行等跨國機構，一方面提供資金和技術，另一方面參與 此地區的開發。9
1992 年 8 月，在由日本主導的亞開行努力促成下，大湄公河次區域 6 國，
建立了大湄公經合計畫。起初，中國參與大湄公經合計畫的省分只有雲南省。瀾 滄江河水雖未流經廣西壯族自治區，但因廣西壯族自治區鄰近雲南省且也需要開 發之緣故，廣西便在 2005 年加入大湄公經合計畫。10
亞開行推動此機制的主要目的是提升該區域的經濟，進而使當地人民的生活 水平能提高，而計畫的 4 項目標分別是提高發展機會、鼓勵貿易和投資、解決跨 國境的問題，以及整合共同資源與需求。合作內容有主要 9 個領域，分別是交通、
能源、環境、自然資源管理、人力資源開發、貿易投資、旅遊、通信和禁毒。大 湄公經合計畫的主要會議可分為 3 年一次的領導人高峰會以及每年一次的部長 會議。最近一次的最高層級會議，是 2018 年 3 月 29 日，舉行於越南河內的第六
9 李文志、蕭文軒，〈大湄公河流域爭霸戰：大湄公河經濟合作的推展及其戰略意涵〉，同前註，
頁 97。
10 章遠新，《大湄公河次區域經濟合作與廣西》
（
成都：電子科技大學，2006 年）
，頁 77。26
屆領導人會議。11
亞開行是以階段性方式來推動合作機制，大致分為以下 5 個階段：12
（一）信心建立階段（1992 年－1994 年）
亞開行在湄公河流域國家之間進行諮詢，搜尋合作機制需要的各項資料以及 草擬運作原則、方式和組織各個部門。1993 年，在第二屆部長會議中概略地形 成了交通、能源、環境與自然資源管理、人力資源開發、貿易投資和旅遊等合作 框架，大家達成共識強調未來經濟合作將以交通基礎建設為主幹，而亞開行也在 簽署的文件資料中首次使用了「大湄公河」一詞。13
（二）合作計畫成形階段（1994 年－1996 年）
亞開行針對合作的項目進行研究，例如貿易投資、人力和自然資源以及環境 保護等。1994 年 4 月，在越南河內舉行的第三屆部長會議，正式提出了合作機 制。此經濟合作計畫的終極目標，是要加速該區域的經濟發展，以及提升人民的 生活水準。本次會議也確定要優先在交通、能源、貿易和人力資源開發等項目上 採取行動。1995 年，6 個成員國確立了雙層次的組織計畫。第一層次是政策層次，
由成員國的各部部長來協調籌畫合作如何進行，並且給予全面支持和指導。第二 層次是實際運作層次，設置論壇與工作小組來決定如何運用各項資源。14
（三）準備執行階段（1996 年－2000 年）
在這個階段，大湄公經合計畫的推行在動員資源和各國協商上遇到了重大挑 戰。動員資源方面，除了亞開行外，還有其他國際多邊組織和非政府組織的各項 援助資金，因此資金加總起來相當龐大。所以哪一國能優先使用以及要如何使用 資金，便成為首要的問題。大湄公經合計畫在開發和協商時，公、私部門常在各
11 “GMS Program Calendar of Events for 2018,” Greater Mekong Subregion Secretariat, January 12, 2018, <http://www.greatermekong.org/sites/default/files/GMS_2017-2018.pdf>.
12 李文志、蕭文軒，〈大湄公河流域爭霸戰：大湄公河經濟合作的推展及其戰略意涵〉，同前註，
頁 106-107。
13 同前註，頁 107；蔡東杰，〈東南亞微區域機制發展－以湄公河合作為例〉，《台灣東南亞學刊》， 第 7 卷第 2 期，2010 年，頁 93。
14 李文志、蕭文軒，〈大湄公河流域爭霸戰：大湄公河經濟合作的推展及其戰略意涵〉，同前註，
頁 107。
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自要如何行動上有紛爭。此外，大湄公河流域除了大湄公經合計畫之外，還有其 他合作計畫尚在進行，例如東湄盆地合作。因此這些不同計畫之間如何彼此協 調，以避免重複而浪費資源，也成了需要克服的挑戰。15
1997 年亞洲金融危機的發生，使得大湄公經合計畫的執行也受到影響。為 了振奮合作的士氣，1998 年在菲律賓馬尼拉舉行的第八屆部長會議中，大湄公 經合計畫提出了應對金融危機的方案，這也成為往後兩年的發展策略，包括：
1. 加強建設基礎設施以促進投資和貿易。優先要執行的部分，是建設連接湄公 河次區域的東西運輸走廊和南北運輸走廊。
2. 減少貿易投資的無形障礙，簡化複雜行政程序。加強跨國界客貨運輸設備。
3. 在貿易路徑上建立經濟走廊，並且加強建設和整頓經濟走廊上的城市，好作 為企業發展和轉運的據點。
4. 鼓勵私部門參與合作，以促進次區域內的資源流通，進一步資源能達到最有 效的配置。
1999 年，寮國、泰國和越南簽訂了《大湄公河次區域跨界交通運輸協定》（The GMS Cross-Border Transport Agreement，以下簡稱：跨界交通協定）。2001 年到 2003 年，柬埔寨、中國和緬甸都陸續加入該協定，同意更進一步開放各自的邊 境，以利促進貿易和投資的進行。16
（四）全面執行階段（2000 年－2011 年）
在此階段，大湄公經合計畫的成員國開始定期舉行領導人高峰會議，並且依 循所簽訂的各項協定，開始執行較具體的合作項目。2002 年 11 月，首屆大湄公 經合計畫高峰會於柬埔寨金邊舉行，會中通過了《大湄公河次區域經濟合作機制 十年戰略發展框架 2002－2012》，並決定之後每 3 年成員國輪流舉辦領導人高峰 會，此時，大湄公經合計畫的合作已升高到各國領袖的層級，代表此合作進入新
15 同前註，頁 107-108。
16 同前註，108-109；盧光盛、鄧涵，〈一帶一路框架下大湄公河次區域經濟走廊建設的進展與方 向〉，劉稚編，《大湄公河次區域合作發展報告 2015》
（
北京：社會科學文獻，2016 年）
，頁 40。28
的階段。17 此次高峰會的聯合聲明指出，當前主要的優先發展項目，是次區域 的運輸網絡連結、投資基礎建設以提高次區域的生產力和競爭力、完成運輸走廊 以促進貿易，以及將運輸走廊進一步發展成經濟走廊以利於農業多樣化、工業發 展和創造就業機會。聲明中承諾將來會更有效充分地執行《大湄公河次區域便利 貨物及人員跨境運輸協定》（Agreement for the Facilitation of Cross-Border
Transport of Goods and People in the Greater Mekong Subregion，以下簡稱：便運 協定）、在成員國共享的邊境小規模推動一站式海關檢查（single-stop custom inspection）、加速推動能源協定和發展電信基礎設施。18
2005 年 7 月，第二屆大湄公經合計畫高峰會於中國雲南的昆明舉行，此次會 議的中文聯合聲明19指出，未來會特別在以下方向持續努力：
1. 加強基礎建設：加速建設經濟走廊，鐵路、航空和水路將納入合作機制。
2005 年底前完成便運協定中所有附件和議定書的談判。將加速建造電信 光纖網路。成員國承諾盡快制訂《次區域電力貿易運營協議》（Regional Power Trade Operating Agreement）和發展替代能源和生物能源。
2. 改善貿易投資環境：會議中批准了《大湄公河次區域貿易投資便利化戰略 行動框架》（The Strategic Framework for Action on Trade Facilitation and
Investment，以下簡稱：貿易便利化框架），期望次區域的金融效率能有所
提升。
3. 加強社會與環境發展：加強農業發展以達成減貧和確保糧食安全等目標，
並著手進行動物疫病防治工作以及加強開發人力資源。
2008 年 3 月，第三屆大湄公經合計畫高峰會於寮國永珍舉行。此次會議的聯 合聲明20提到大湄公經合計畫在交通運輸建設上的成就，像是東西和南北運輸走
17 藍科銘，〈大湄公河次區域經濟合作研究〉，《新興市場》，100-034 期，2011 年，頁 15。
18 “Joint Summit Declaration: 1st GMS Summit of Leaders,” Asian Development Bank, November 3, 2002, <https://www.adb.org/sites/default/files/page/42450/1st-summit-joint-declaration-greater- mekong-subregion-gms.pdf>.
19〈大湄公河次區域經濟合作第二次領導人會議《昆明宣言》〉，《中華人民共和國外交部》，
2005 年 7 月 5 日，<http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t202375.shtml>。
20 “Joint Summit Declaration: 3rd GMS Summit of Leaders,” Asian Development Bank, March 31,
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廊的工程近乎完成。另外，也會開始執行 1999 年簽署的《跨界交通協定》當中 從越南寮保（Lao Bao）到寮國丹薩凡（Dansavanh）、泰國莫拉限（Mukdahan）
到寮國沙灣拿吉（Savannakhet）以及雲南河口到越南老街（Lao Cai）的過境站。
在能源方面，目前正在建造新的發電站和傳輸電力的設備。電信方面，除了建造 供給中心之外，國家資訊基礎建設（National Information Infrastructure，又稱為 信息高速公路，Information Superhighway）在研發上有很大的進展。在人力資源 開發方面，目前已成功執行 2002 年簽署針對政府人才培育的金邊培訓計畫
（Phnom Penh Plan）。聲明當中也提到，未來大湄公經合計畫將更努力與各國和 各地政府的政策作連結，藉此避免工程重複，才能使合作項目和倡議更有效率地 執行。此外，也鼓勵各國加速執行《跨界交通協定》和《貿易便利化框架》。聲 明的最後是關於未來 4 年（2008 年－2012 年）的行動計劃，當中較具體的是：
1. 加速建設運輸走廊並且擴大規模，將新加坡到昆明的鐵路納入工程。
2. 發展生物能源和農村可再生能源、擴大跨境動物疫病防治計畫。
3. 提高次區域的聯合旅遊行銷以及增強大湄公河旅遊協調辦公室（Mekong
3. 提高次區域的聯合旅遊行銷以及增強大湄公河旅遊協調辦公室（Mekong