「瀾湄合作」的進展與分析

2015 年，「瀾湄合作」正式成立。不同於以往中國參與大湄公河次區域的開 發的模式，「瀾湄合作」是中國出資和主導的第一個湄公河流域合作機制，並且 這個全新的合作機制中沒有美國、日本或歐洲國家等區域外勢力參與，因此「瀾 湄合作」象徵的除了是其本身經濟和政治實力的展現，也象徵中國對湄公河流域 國家的戰略和執行方式進入新的階段。此節，本研究要深入探討「瀾湄合作」從 正式成立至 2018 年 2 月，其實際的執行內容和方式為何，從中試圖分析中國對 湄公河流域國家的新戰略為何，以及其執行方式對於中國而言代表的意義為何。

（一） 成為大湄公河次區域的經濟政治領導國家

中國開始試圖轉換其在大湄公河次區域的角色，從原本次區域中的一個參與 的成員轉變成領導型的角色。中國轉變其在大湄公河次區域定位的方式，主要有 兩個，第一是成為多方合作機制的倡議者，第二是改變對次區域的稱呼方式。

1. 國際機制的倡議

多邊外交指的是藉由參與國際組織和合作架構，能與更多國家同時展開不同 領域的往來與合作，進而創造有利於自身發展的國際穩定環境。相較過去傾向以 一對一式的雙邊外交模式與周邊國家往來，1990 年代開始，中國逐漸藉由參與 國際論壇、合作機制的方式，來達成多邊外交的目標，例如 1997 年，中國與東 協成立東協 10+1 的合作機制，這使得中國能與東協諸國同時在農業、資訊通信、

投資和人力資源開發等領域上，有所溝通和合作。2000 年起，中國開始積極主 動在世界各區域發起論壇、建立多邊對話機制，像是中國－南亞商務論壇、中國

－西非經濟共同體經貿論壇，以及促進與東南亞國家對話的中國－東協博覽會。

此外，透過區域性合作、對話機制，中國不僅能與多邊國家進行經濟議題的溝通，

研究顯示它們之間對話的議題有逐漸擴散至政治安全領域的跡象。²⁶ 這意味主 動建立區域性合作和對話機制，是有助於中國與這些國家進行政治方面的合作和

26 蔡東杰，《當代中國外交政策》，同前註，頁 240-246、253。

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連結。

綜觀湄公河流域主要的合作機制，哪一個國家出資，其就有最大的發言權，

以及能主導多邊合作機制的走向。以大湄公經合計畫為例，成員有大湄公河次區 域的 6 國和亞開行。而亞開行背後出資最多的國家是日本，因此亞開行歷屆的總 裁皆為日籍人士，此外大湄公經合計畫的制定和走向大部分也由日本主導。1992 年到 2014 年之間，中國在大湄公河次區域一直扮演積極參與者的角色，積極配 合由其他國家主導的開發工作項目。2015 年，檯面上中國與湄公河流域 5 國共 同成立「瀾湄合作」，但實質上該合作機制主要由中國的亞投行出資支持，並且 首次領導人高峰會是在中國海南舉行。因此「瀾湄合作」代表的是，中國在大湄 公河次區域的角色改變，其從配合者轉換為領導者，中國主動建立起多邊合作機 制、試圖主導次區域的合作以及發展，以及隱含要與湄公河流域國家進一步在政 治方面有更密切交流的意圖。

2. 次區域的名稱轉換

從「瀾湄合作」首次領導人高峰會所發布的《三亞宣言》以及中國國務院總 理李克強於第二次高峰會發表的談話中，皆能看到中國開始使用「瀾湄流域」或 是「瀾湄國家」來代替原本的稱呼－大湄公河次區域：「…我們認識到，六國同 屬瀾滄江－湄公河流域…」以及「瀾湄六國地緣相近、人緣相親、文緣相通…瀾 滄江－湄公河就像一條天然的“彩鍊”，把我們緊緊聯絡在一起。中方願與湄公 河國家一道，全面梳理總結瀾湄合作的進展…打造瀾湄流域經濟發展帶，建設瀾 湄國家命運共同體…。」²⁷

中國試圖改變對次區域稱呼的做法，有兩種意涵。第一，中國欲弱化區域外 國家參與的分量。過去，「大湄公」一詞是由日本主導的亞開行開始使用，²⁸一

27《瀾滄江－湄公河合作首次領導人會議三亞宣言（全文）》，《新華網》，同前註；

〈李克強在瀾滄江－湄公河合作第二次領導人會議上的講話（全文）〉，《中華人民共和國國 務院》，2018 年 1 月 11 日，<http://big5.gov.cn/gate/big5/www.gov.cn/premier/2018-01/11/conten t_5255425.htm>。

28 李文志、蕭文軒，〈大湄公河流域爭霸戰：大湄公河經濟合作的推展及其戰略意涵〉，同前註，

頁 107；蔡東杰，〈東南亞微區域機制發展－以湄公河合作為例〉，同前註，頁 93。

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直以來各界也沿用這個名詞來稱呼該地區。而「大湄公河次區域」一詞，背後象 徵的就是此地區是由區域外的日本和其他援助國家來主導。因此，中國改用「瀾 湄國家」或「瀾湄流域」來稱呼此地區，代表的是這是一個由區域內成員自己主 導的全新合作機制。第二，中國欲強化其參與的分量以及合理性。「瀾湄」一詞 包含了中國境內的瀾滄江以及下游的湄公河。改用「瀾湄」一詞，代表將中國參 與的比重加大，且強調中國才是位於這個地區的源頭位置，進而使中國參與和主 導湄公流域合作機制的合理性增加。

（二） 結合「一帶一路」與東協－中國合作機制

2013 年，中國國家主席習近平在出訪哈薩克、印尼以及俄羅斯時，提出「一 帶一路」建設的概念。其中的一帶是「絲綢之路經濟帶」，是指從中國往中亞再 延伸至西亞、波斯灣，以及中國往東南亞再延伸至南亞、印度洋的陸路經濟建設 範圍；而一路是「21 世紀海上絲綢之路」，則是指中國沿海往南海，再延伸至印 度洋和南太平洋的海上經貿航線。「一帶一路」倡議包含的範圍多達 60 多個國 家，其發展重點在於建設沿途的運輸通道、港口、基礎建設、經濟走廊和經貿園 區。「一帶一路」所需要的經費，將由中國成立和主導的亞投行和絲路基金來支 持。中國推動「一帶一路」的其中一種方式就是強化現已參與的多邊合作機制，

其中便包含東協－中國合作對話機制以及大湄公河次區域。²⁹

中國如何藉由強化大湄公河次區域的合作，來連結自身「一帶一路」的戰略 執行呢? 根據「瀾湄合作」首次領導人高峰會所發表的《三亞宣言》，「瀾湄合作」

中的東協合作項目與「一帶一路」項目，要執行的工作目標為加強東協等區域合 作機制的合作、加強中國「一帶一路」倡議與「瀾湄合作」活動和項目的連結，

以及加強與包括《東協互聯互通總體規劃》在內的湄公河流域國家相關發展規劃

29〈推動共建絲綢之路經濟帶和 21 世紀海上絲綢之路的願景與行動〉，《中華人民共和國國家 發展和改革委員會》，2015 年 3 月 28 日，<http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201503/t20150328 _669091.html>；趙永祥、吳依正，〈從亞投行與一帶一路看中國海外經濟版圖擴張與對台灣 經濟發展之影響〉，《全球管理與經濟》，第 11 卷第 2 期，2015 年，頁 107-108。

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之間的連結。³⁰ 從上述《三亞宣言》的目標中，可以看出中國的作法就是創立 沒有區域外大國參與的「瀾湄合作」、主導其運作，再將「一帶一路」和東協－

中國合作機制在湄公河流域的建設項目切割出來，藉由「瀾湄合作」完成。「瀾 湄合作」的項目完成後，等同完成東協－中國合作機制以及「一帶一路」的部分 項目。因此，「瀾湄合作」可說是「一帶一路」和東協－中國合作機制等頂層機 制之下的子機制。而首次領導人會議之後至 2018 年 2 月，「瀾湄合作」的「東協」

合作與「一帶一路」項目的工作進度與實質內容如下：

1. 能源運輸方面

（1） 中緬原油管道正式運轉

2017 年 4 月，中緬雙方於北京簽署《中緬原油管道運輸協議》。載著 14 萬 噸原油的油輪「蘇伊士」停靠於緬甸的馬德島（Maday Island）港，此港口為中 緬原油管道起點。「蘇伊士」號於緬甸的停靠，帶領中緬原油管道進入正式運轉 階段。該原油管道工程是中緬油氣管道項目的一部分，於 2015 年 1 月試驗運轉 成功，估計每年在緬甸境內的年輸送量為 2 千 2 百萬噸，其中 2 百萬噸將供緬甸 境內使用，其餘的 2 千萬噸原油將用於中國石油天然氣集團在雲南的石化煉油工 程。而該項目的另一組成部分是中緬天然氣管道，已於 2013 年 7 月正式投入運 轉。中緬油氣管道是中國「一帶一路」戰略在緬甸實施的優先工作項目，預計能 舒緩中國西南地區原油吃緊的局面，同時提升中緬的經貿關係。³¹

（2） 簽署雙邊能源協定

2017 年 5 月，「一帶一路國際合作高峰會議」於中國北京舉行。會議上，中 國與泰國簽署核能協定、與緬甸簽署交通運輸合作文件，以及與柬埔寨簽署加強 基礎設施合作的備忘錄和中柬聯合海洋觀測站的議定書。³²

30《瀾滄江－湄公河合作首次領導人會議三亞宣言（全文）》，《新華網》，同前註。

31〈中缅原油管道工程正式投入運行〉，《瀾湄合作中國祕書處》，2017 年 4 月 12 日，

<http://www.lmcchina.org/sbhz/t1512151.htm>。

32 劉稚、邵建平，〈瀾湄合作：進展與趨勢（2016~2017）〉，劉稚編，《瀾滄江－湄公河合作發展 報告 2017》

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（3） 中國向緬甸輸電

2017 年 11 月，中國國家電網公司在緬甸北部的克欽（Kachin）邦，舉行其 在緬甸「230 千伏主幹網聯通輸電工程」的開工儀式。該工程是推進中國「一帶 一路」戰略和緬甸基礎設施領域的重點工程之一。其主要內容是建造兩條總長約 3 百公里的 230 千伏特輸電線路、新建 1 座 230 千伏特變電站和擴建 1 座 230 千 伏特變電站，全部由中國國家電網公司所屬的中國電力技術裝備公司承包設計和 施工，預計 2019 年建成後開始運轉，預計年輸電量約 30 萬千瓦，電力將從北部 輸往人口密集的南部，可滿足約 5 百萬戶家庭的用電需求。³³

2017 年 11 月，中國國家電網公司在緬甸北部的克欽（Kachin）邦，舉行其 在緬甸「230 千伏主幹網聯通輸電工程」的開工儀式。該工程是推進中國「一帶 一路」戰略和緬甸基礎設施領域的重點工程之一。其主要內容是建造兩條總長約 3 百公里的 230 千伏特輸電線路、新建 1 座 230 千伏特變電站和擴建 1 座 230 千 伏特變電站，全部由中國國家電網公司所屬的中國電力技術裝備公司承包設計和 施工，預計 2019 年建成後開始運轉，預計年輸電量約 30 萬千瓦，電力將從北部 輸往人口密集的南部，可滿足約 5 百萬戶家庭的用電需求。³³