第四章 美日中在湄公河流域的競爭
第一節 美國與湄公河流域國家的關係
一、 美國與東南亞區域的關係變化
綜觀二戰後到 2017 年，美國與東南亞各國關係的發展不一，較難以單一詞 彙來定義，但大致上來說，美國與東南亞區域的關係約可分 3 個階段。第一階段 為親密時期，第二階段為疏遠時期，第三階段則為再度親密時期。
（一） 親密時期
美國與東南亞區域關係第一階段為親密時期，此階段涵蓋了整個冷戰時期。
二戰結束後，為了阻止蘇聯和共產主義勢力的擴大，美國積極介入東南亞區域的 事務。像是在 1951 年，美國與菲律賓簽署《美菲聯防條約》（Mutual Defense Treaty Between the Republic of the Philippines and the United States of America）、在 1954 年，美國、英國、法國、紐西蘭、澳洲和東南亞的菲律賓、泰國和巴基斯坦成立 東南亞條約組織（Southeast Asia Treaty Organization, SEATO），以及在 1950 年代 後期，美國開始出資進行湄公河流域的調查活動。1964 年，因美國的船艦遭到
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北越海軍攻擊，因此正式介入越戰。因美軍在越戰中損失慘重，美國在 1973 年 決議從越南撤軍。這導致美國與東南亞區域的合作暫時中斷，然而因負責東南亞 政策的美國外交官員，堅持應竭力維持在東南亞的運作，因此美國與東南亞區域 的合作得以延續。1978 年，越南入侵柬埔寨，美國十分看重這件事，還與中國 共同施壓越南，要求撤軍。1980 年代到冷戰結束前，美國與印尼、泰國、菲律 賓和新加坡等東協主要國家，都保持密切友好的往來。1
（二） 疏遠時期
隨著冷戰的結束，美國也調整其對外戰略的主軸。此階段，美國改以維護其 在全球的領導優勢以及推廣民主價值觀為主要的對外政策，中東和歐洲國家成為 美國最重視的地區，因此美國漸漸開始疏遠其在東南亞區域的盟友。雖然美國和 東協仍有互動，但從美國處理幾次政治事件的態度，可看出美國對東南亞區域的 重視大不如前。例如，1991 年，與菲律賓談判破裂，美國因而從菲律賓的軍事 基地撤軍；1998 年發生了亞洲金融危機，泰國是最主要的受害者，然而美國卻 沒有什麼積極作為要協助泰國；1999 年，馬來西亞當時的總理馬哈迪控告和逮 捕其前副手安華（Anwar Ibrahim），安華在逮捕的過程中被毆打。而美國當時的 副總統高爾（Al Gore）出訪馬來西亞時，竟打破外交慣例，公開譴責馬哈迪的 作法。此外，柯林頓（William J. Clinton）時期的兩位國務卿克里斯多福（Warren Christopher）以及歐布萊特（Madeleine Albright）參加東協部長級會議時，不是 缺席就是提前離開。2
雖然在政治方面，美國表現出對東南亞區域整體的態度是輕視的，然而與東 協整體在經濟方面是保持密切關係。美國實施「國家出口戰略」和「新興市場戰
1 Kishore Mahbubani、Jeffrey Sng 著，《解讀東協－前進東協，你不可不知的經濟、政治、歷史 背景，以及現況與未來》，同前註，頁 137-139。“Southeast Asia Treaty Organization (SEATO), 1954,” Office of the Historian of United States Department of State, <https://history.state.gov/
milestones/1953-1960/seato>；沈明室，〈越戰的在檢視－原因、戰略及思考〉，《台灣國際研究 季刊》，第 10 卷第 2 期，2014 年，頁 133、138。
2 Kishore Mahbubani、Jeffrey Sng 著，《解讀東協－前進東協，你不可不知的經濟、政治、歷史 背景，以及現況與未來》，同前註，頁 140-146；鄭之堯，《檢視中國對東南亞國協的政策作 為：新現實主義的視野》，同前註，頁 36。
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略」，擴大對東南亞區域的投資和出口援助，因此美國與東協國家的經貿關係能 發展迅速，也間接促進美國與湄公河流域的寮國、泰國、柬埔寨的經濟往來；此 外，美國與東南亞個別國家在外交方面是有進展的，像是積極協助柬埔寨和平問 題的解決，以及與越南於 1997 年建交等行動。3
（三） 再度親密時期
2001 年，美國發生「911 事件」。在那之後，美國因為執行反恐戰略的需要，
關注到東南亞區域的恐怖組織活動，美國因而再度調整對該區域的政策，而東協 也積極回應美國的需求。美國開始與東南亞國家分享情資以及聯合打擊恐怖組 織，逐漸增加其在東南亞區域的軍事行動，因此，美國與湄公河流域國家的政治 安全連結也比過去更多。當時的小布希（George W. Bush）政府，除了加強與東 協的政治與經濟合作，也給予越南和柬埔寨更多的援助。此時期，東協對於美國 的戰略重要性提升，成為僅次於中東區域的第二個反恐戰場，雙方關係也開始回 溫。2002 年，東協與美國發表了《關於增進東協與美國夥伴關係的聯合願景聲 明》（Joint Vision Statement on the ASEAN-US Enhanced Partnership），以及在 2006 年，雙方簽署加強經濟往來的《貿易與投資架構協議》（Trade and Investment Framework Agreement, TIFA）4
2009 年，歐巴馬（Barack Obama）就職成為美國新一任總統，他十分重視 東南亞區域。除了因為成長於印尼而比歷任美總統更熟悉東南亞之外，歐巴馬最 主要是為了要制衡中國在亞太地區的勢力，因此積極調整美國對此地區的戰略，
比以往更重視經營與東協的關係。美國歷任國務卿首次出訪的地點，多數會選擇 中東地區或是歐洲，與過去不同的是，同年 2 月，當時的國務卿希拉蕊（Hillary Clinton）進行首次出訪的地點除了日本、南韓和中國外，還走訪了印尼和東協秘
3 尹君，《後冷戰時期美國與湄公河流域國家的關係》，同前註，頁 19-20；Kishore Mahbubani、
Jeffrey Sng 著，《解讀東協－前進東協，你不可不知的經濟、政治、歷史背景，以及現況與未 來》，同前註，頁 140-146。
4 Tommy Koh, “The United States and Southeast Asia,” America’s Role in Asia (San Francisco: The Asia Foundation, 2008), p. 38；尹君，《後冷戰時期美國與湄公河流域國家的關係》，同前註，
頁 21-22；Kishore Mahbubani、Jeffrey Sng 著，《解讀東協－前進東協，你不可不知的經濟、
政治、歷史背景，以及現況與未來》，同前註，頁 148。
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書處。同年 7 月，希拉蕊也出席東協的部長級會議，並代表美國簽署了過去歷來 政府一直不願簽署的《東南亞友好合作條約》（Treaty of Amity and Cooperation in Southeast Asia）。5
2010 年，美國成立了常駐東協的代表團。2011 年 10 月，希拉蕊在《外交政 策》（Foreign Policy）上發表「美國的太平洋世紀」（America’s Pacific Century）
一文，提到在未來 10 年，美國對於其投資時間和精力的地點要靈活且有系統，
以確保美國在該地區的領導地位和利益。6因此，美國在接下來的 10 年，最重要 的任務之一就是鎖定亞太地區，增加對該地區在外交、經濟和戰略等方面的投 資。另外，美國轉向亞太地區的主要工作包含了增加雙邊安全聯盟、深化與新興 國家的工作關係、參與地區多邊機制、擴大貿易投資和打造廣泛的軍事存在。同 年 12 月，希拉蕊出訪緬甸。這是打破過去 50 年以來，美國在外交上對緬甸一向 強硬和不友善的態度。從希拉蕊的發言和政府的行動可看出，美國對包含東南亞 在內的亞太地區的重視程度。7
2012 年 11 月，歐巴馬前往東南亞，要參加舉辦於柬埔寨金邊的東亞高峰會。
會議的前一天，他訪問了緬甸，與當時的緬甸總統登盛（Thein Sein）和反對派 領袖翁山蘇姬會面。2013 年，舉辦首屆東協－美國高峰會議。這象徵東協和美 國的溝通邁向機制化，且雙方要進一步加強在各項領域的合作。2016 年 9 月，
歐巴馬參加舉辦於寮國永珍的東亞峰會，也對寮國進行國是訪問。他承諾美國在 未來 3 年，將撥款 9 千萬美元給寮國，用於清除越戰時期美軍在寮國留下的未爆 彈。歐巴馬是首位在任時訪問緬甸和寮國的美國總統。8 歐巴馬政府上台後的種
5 尹君，《後冷戰時期美國與湄公河流域國家的關係》，同前註，頁 22-23；Kishore Mahbubani、
Jeffrey Sng 著，《解讀東協－前進東協，你不可不知的經濟、政治、歷史背景，以及現況與未 來》，同前註，頁 148-152。
6 Hillary Clinton, “America’s Pacific Century,” Foreign Policy, October 11, 2011, <http://foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/>.
7 李瓊莉，〈美國「重返亞洲」對區域主義之意涵〉，《全球政治評論》，第 39 期，2012 年，
頁 92；“Presidential and Secretaries Travels Abroad,” Office of the Historian of United States Department of State, <https://history.state.gov/departmenthistory/travels/secretary/clinton- hillary-rodham>.
8 吳銘彥，〈歐巴馬緬甸破冰之旅〉，《國家政策研究基金會》，2012 年 11 月 22 日，
<https://www.npf.org.tw/3/11665>；“Laos: Barack Obama regrets 'biggest bombing in history',”
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種行動，都顯示其對東南亞區域，甚至是針對湄公河流域國家有著不同於過去的 重視，這使得美國與東南亞的關係升溫至歷史新高處。
2017 年，川普（Donald Trump）就職成為美國新一任總統。同年 8 月，時任 國務卿的提勒森（Rex Tillerson）出訪菲律賓、泰國和馬來西亞，也代表美國出 席舉辦於菲律賓馬尼拉的第十屆湄下倡議部長會議。這是川普上任以來，美國國 務卿首次出訪東南亞國家。11 月，提勒森出訪緬甸，也特別針對緬甸羅興雅
（Rohingya）難民問題向翁山蘇姬政府施壓。川普同時也於 11 月參加舉辦於越 南峴港（Da Nang）的亞太經濟合作（Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC）
會議以及參加於菲律賓馬尼拉舉辦的東亞高峰會。川普上台至今，部分學者預測 其將會採取疏離東協的政策，9 也就是說美國和東南亞區域的關係將會進入第四 個階段－再度疏遠時期。然而從美國與東南亞國家的目前互動中，可以看出其仍 維持從歐巴馬時期開始的慣例－美國領導人出席東亞和東協高峰會，這表示其對 東協仍然給予關注，以及欲保持雙方的互動和往來。因此本研究仍將川普政府與 東南亞區域的關係放於第三階段的再度親密時期。
二、 美湄合作
美國開始關注湄公河流域國家的時間相當早，大約從與東南亞區域關係的第 一階段－親密時期，就開始投入和參與。1950 年代，美國透過聯合國亞經會投
BBC NEWS, September 7, 2016, <http://www.bbc.com/news/world-asia-37286520>；同前註，
Kishore Mahbubani、Jeffrey Sng 著，《解讀東協－前進東協，你不可不知的經濟、政治、歷史 背景，以及現況與未來》，同前註，頁 148-149。
9 江楓，〈蒂勒森訪菲馬泰 強化盟友關係〉，《法國國際廣播電台》，2017 年 8 月 6 日，
<http://trad.cn.rfi.fr/%E6%94%BF%E6%B2%BB/20170806-%E8%92%82%E5%8B%92%E6 %A3%AE%E8%A8%AA%E8%8F%B2%E9%A6%AC%E6%B3%B0-%E5%BC%B7%E5%8 C%96%E7%9B%9F%E5%8F%8B%E9%97%9C%E4%BF%82>；“Rex Tillerson to Deliver Warning in Myanmar over Rohingya Crisis,” The Economic Times, November 13, 2017, <https://economictimes.indiatimes.com/news/international/world-news/rex-tillerson -to-deliver-warning-in-myanmar-over-rohingya-crisis/articleshow/61623845.cms>；
“Statement from the Press Secretary on President Donald J. Trump’s Upcoming Travel to Asia,”
“Statement from the Press Secretary on President Donald J. Trump’s Upcoming Travel to Asia,”