第二章 湄公河流域主要合作機制之比較
第一節 湄公河委員會
湄委會（Mekong River Commission, MRC）的成立與聯合國和區域外的美國 有很大的關係。成立之後，除了部分湄公河流域國家在進行調查研究活動之外，
區域外的日本和一些歐洲國家是主要的出資援助國。而其成立的主要目的，是要 提供湄公河流域國家掌握水情資訊、協調水資源開發和災害防治的平台。
二戰後，由於東南亞國家過去處於動盪和混亂，因此各國期望能藉由湄公河 進行合作以減緩長期的緊張情勢。1951 年，聯合國亞洲暨遠東經濟委員會（United Nations Economic Commission for Asia and the Far East, UNECAFE，以下簡稱：亞 經會）開始著手調查湄公河流域的情況，報告結果指出該區域具有發展水力和灌 溉項目的巨大潛力。1957 年，柬埔寨、寮國、泰國和越南成立了湄公河下游調 查協調委員會（Committee for Coordination of Investigations on the Lower Mekong
Basin）
。起初，因缺乏類似的合作模式可以學習，所以該委員會的運作是接受聯 合國開發署（United Nations Development Agency, UNDA）和亞經會的支持和指 導，此外，美國和泰國在該委員會中扮演重要的角色，而泰國更是支配整個議程22
的運作。1
1977 年，柬埔寨因國內政治局勢動盪而退出該組織，因此到了隔年，剩餘 的 3 個國家成立了湄公河臨時委員會（Interim Mekong Committee, IMC，以下簡 稱：湄公臨委會）。儘管因柬埔寨缺席使得一些管理工作無法順利推展，湄公臨 委會仍然依照往年的計畫，繼續蒐集水文資訊、進行水質抽樣、預警和糧食調查 等工作。另外，也開發新的研究項目，像是控制湄公河三角洲的含鹽量、調查低 流量、評估氣候變遷帶給水資源的影響以及管理分水河道等工作。1990 年代初 期，柬埔寨因政治情勢趨向穩定而重新加入湄公臨委會。
1995 年 4 月 5 日，寮國、泰國、柬埔寨和越南在泰國清萊（Chiang Rai）簽 署《湄公河流域發展合作協定》（Agreement on Cooperation for Sustainable Development of the Mekong River Basin）並且成立了湄委會。不同於以往的是，
湄委會不再附屬於其他組織之下。湄委會的合作重點在於，成員國之間要交換和 分享水情資訊、協調和監控水資源的使用、災害防治以及針對航運安全展開會談 和合作。2
湄委會由 3 個常設機構組成，分別是理事會、常設委員會和秘書處。每年至 少會舉行一次理事會以及兩次聯合委員會全體會議，討論如何執行理事會的決 議。而寮國永珍和柬埔寨金邊各設立一個秘書處，負責湄委會的日常工作以及提 供技術和行政服務。目前，湄委會的首席執行官為越南籍的范尊潘（Pham Tuan Phan）。1996 年，中國和緬甸成為湄委會的對話夥伴。3 中國由當時的外交部副 部長宋濤和水利部副部長陳雷，代表參加 2010 年和 2014 年舉行的湄委會高峰會 議。從 1996 年到 2016 年 7 月為止，中國已與該組織進行過 20 次對話會議。4
1 李文志、蕭文軒，〈大湄公河流域爭霸戰：大湄公河經濟合作的推展及其戰略意涵〉，《台灣東 南亞學刊》，第 2 卷第 1 期，2005 年，頁 102-103。
2 “History-The Story of Mekong Cooperation,” Mekong River Commission,
<http://www.mrcmekong.org/about-mrc/history/>;〈湄公河委員會－湄公河委員會概況〉，《中華 人民共和國外交部》，<http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/mghwyh_
685210/gk_685212/>。
3 指的是某國家雖與某組織有密切往來，但尚未正式的加入該組織，因此稱為對話夥伴。
4 〈湄公河委員會－中國同湄公河委員會的關係〉，《中華人民共和國外交部》，
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2017 年 6 月，湄委會成員和其他出資國以及出資機構，在寮國永珍舉行了 第十五屆的發展夥伴對話會議，此次會議的重點是圍繞《2016 年－2020 年的湄 公河戰略計畫》（MRC Strategic Plan）、盆地開發戰略（Basin Development Strategy,
BDS）的執行工作、討論各國如何藉由國家活動來支援盆地開發戰略的國家指令 性計畫（National Indicative Plans） 、討論湄公河流域水資源開發所造成科學環境 和社會經濟之影響的研究進度，以及各成員國和利害關係人之間的合作。
湄委會的官方網頁也在 2017 年 6 月 30 日提到，他們近期收到來自澳洲、比利時、歐盟
（European Union, EU） 、法國、德國、瑞士、瑞典、荷蘭、盧森堡、美國、日本 和世界銀行（World Bank, WB）的資金援助。
52017 年 11 月，
湄委會在泰國芭達雅（Pattaya）舉行第二十四屆的理事會議。湄委會的援助國家，如美、日和澳洲等發表了聯合聲明，當中提到他們肯定目前 湄委會的工作進展包含了寮國北賓（Pak Beng）水電站計畫的事前協商、湄公河
流域氣候變遷協調策略和行動計畫的核准。聲明也提到湄委會應改進之處，這些 援助國認為湄委會的行動計劃應該要納入時間表、更加透明化地執行各項工作，
以及應有公開的磋商過程。此外，應該向大眾公佈寮國扎雅武里（Xayaburi）水 電站計畫的工程設計變更，才能為以後其他大型的水電站建立基準。這些援助國 也提到，希望湄委會能發展聯合監控計畫，並且確實將該計畫執行於寮國的扎雅 武里以及冬沙洪（Don Sahong）水電站計畫上頭。特別的是，這份由援助國發出 的聲明，提到了 2018 年是執行《2016 年－2020 年戰略計畫》很關鍵的一年，因 為 2018 年是這份計劃的中期，而且目前湄委會在各項計畫上的執行步調十分緩 慢。在聲明的後段，提到基金的使用應該是建立在透明化和清楚的說明上，以及 建立在完善的金融監控評估系統上。援助國也希望湄委會能建立金融手冊，並且 檢視預算的執行是否符合指導方針，以確保各項支出的效果。
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<http://www.fmprc.gov.cn/web/gjhdq_676201/gjhdqzz_681964/mghwyh_685210/gx_685214/>。
5 “Mekong River Commission Hold Dialogue with Development Partners on Key Issues,” Mekong River Commission, 30 June, 2017, <http://www.mrcmekong.org/assets/Uploads/Joint-DP- statements-IDM-2017-final-29062017.pdf>.
6 “Joint Development Partners’ Statement on the occasion of the 24th MRC Council Meeting,”
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從上述這份援助國對湄委會聯合聲明中，可以看出他們對於湄委會在資金使 用和執行力上是有不滿和質疑的。這些質疑是從何而來的呢?根據湄委會的 2016 年度財務報表和審計報告顯示，當年度湄委會從援助國身上拿到的資金約有 643 萬美金。其中，出資金額最多的是日本的 205 萬美金、世界銀行的 170 萬美金以 及歐盟的 105 萬美金。值得注意的是，2015 年還有出資的澳洲、丹麥、芬蘭、
盧森堡等國和機構，2016 年卻皆沒有出資援助湄委會。進一步的檢視，2016 年 度湄委會的總支出約為 398 萬美金，主要用於水資源管理和觀察系統、2012 年 的大型會議以及各項協商會議上頭。
7湄委會從 1995 年正式成立至今，援助國和援助機構投入的資金約為 3 億 2
千萬美金。丹麥國際研究機構（Danish Institution for International Studies）的研 究人員指出，丹麥在 2016 年之前，一直是湄委會最大的援助國之一，總計提供 了 8 千 6 百萬美金，卻在 2016 年停止援助。此外，
湄委會的資金原本預定在 2030年之前，要全部由 4 個成員國自己支應；然而，這份 2013 年來自丹麥的報告卻 建議將時限提前至 2020 年。因為根據丹麥的調查，結果顯示湄委會將大量的金 錢和時間花費在出差和各式會議上面，因此他們認為援助湄委會的效益並不明 顯。
8總而言之，從 2016 年度湄委會的財務報表和援助國的聯合聲明中，可以 看出湄委會大部分的支出都是在設備和會議上，而不是在較具體的工程項目上。
此外，對於在各項計畫和行動的判斷力、執行能力以及對資金的使用方面，
湄委 會面臨許多質疑。
Mekong River Commission, 29 November, 2017, <http://www.mrcmekong.org/assets/Uploads /Joint-Development-Partner-Statement.pdf >.
7 “Financial Statements and Independent Auditors' Report Year ended 31 December 2016,” Mekong River Commission, July 10, 2017, p8-28,<http://www.mrcmekong.org/assets/Publications/4.-EF- MRC-audit-report-2016.pdf>.
8 Stephen Wright, “Mekong effort fails after years of lavish foreign funding ,” Associated Press, October 19, 2016, <https://apnews.com/31978ed8726449dca8ba47c62816137a/mekong-effort-fails -after-years-lavish-foreign-funding>.
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