第二章 文獻探討
第四節 失智症照顧政策及服務
我的妻子罹患阿茲海默症時，沒有人告訴我這個疾病是什麼、如何治療、
有什麼服務可以使用。就像身處迷霧之中，而我花了好長時間才走出來。
（Alzheimer Europe, 2006）
壹、先進國家失智症照顧政策方案 一、日本
日本是全世界最長壽的國家，這同時也意味著日本已面臨老人照顧的嚴峻挑 戰。日本自1990 年代起，為因應人口老化的趨勢，陸續推動老人照顧相關政策。
1990 年實施「黃金計畫」（Gold Plan），將老人保健服務、醫療照護及社會福利進 行整合；1994 年「新黃金計畫」（New Gold Plan）研擬綜合性的失智症老人對策，
發展失智症老人服務方案；2000 年「黃金計畫 21」（Gold Plan 21）持續推動失智 症老人支援對策，提升失智症照護品質及推動相關醫學研究；2000 年「介護保險」
亦將初期老年失智者納為被保險人，並將失智症老人照顧之相關研究及服務資源 開發列為改革重點（行政院，2007）。由此可知，日本對失智症老人照顧議題及資 源建置的投入已有相當長的時間。
2004 年可視為日本全面關注失智症議題的起始。日本於 2004 年將「痴呆症」
的名稱改為「認知症」，厚生勞動省（Ministry of Health, Labour and Welfare）將 2005 年訂為「理解失智症的一年」並開始推動「理解失智症之社區建構10 年計畫」，
目標是讓社區居民了解、因應失智症，並建構由社區整體來支持失智症者的重要 性及可能性，使所有里鄰成為「即使是得了失智症也能安心生活的社區」（嚴宣繐，
2011）。日本政府鑑於失智症老人人數倍增，為強化居家支持服務體系、加強醫療 與介護體系的互動，2000 年推動介護保險的 5 年後進行修正，於 2006 年執行新政 策，建立新型服務模式包括：（行政院，2007: 12）
1. 建立區域密集型的服務模式：為因應各區域特性，提供彈性且多元的「區 域密集型服務模式」，如：小規模多機能型的居家照護、失智症老人團體
家屋、失智症老人專用日間照顧中心（夜間亦可提供服務）。
2. 建立區域整體支持中心：功能包括綜合性諮詢、照顧預防管理，及提供全 面性且持續性的管理支援業務。
3. 充實居家型服務模式：建立具照顧功能的住宅，並重新檢討老人福利機構 的定位。
2009 年，日本檢討介護保險面臨的各項問題，包括：失智症老人增加但照護 服務缺乏專門性、家庭照顧負擔沈重且家庭照顧者需要外援，厚生勞動省提出
「2025 高齡者介護的展望」，失智症照護之標準化為五大改革方向之一（林萬億，
2010）。2012 年 6 月厚生勞動省發表「今後失智症對策的方向」，針對過去10 年間 的實施情形進行檢討，以改變「照護流程」為基本目標，並據此於2012 年 9 月頒 布「推動認知症政策5 年計畫（橘色計畫，Orange Plan）」（2013-2017），所提出的 7 個觀點如下：（厚生勞動省，2012）
1. 建立並普及標準化的失智症照護流程（care path）。
2. 早期診斷及早期因應：加強基層診所醫師失智症研習課程、「失智症支援醫 師」培育課程、設立失智症初期集中支援團隊（initial phase intensive support team, IPIST）、設置早期診斷專責醫療機構、普及並落實於社區整體支持中 心舉辦社區照護會議。
3. 建構支援社區生活的醫療服務：制訂失智症藥物治療指引、將精神科醫院 入住標準明確化、建立出院準備及社區合作流程。
4. 建構支援社區生活的照顧服務。
5. 強化社區中日常生活及家屬的支持：設置失智症社區支援促進員、失智症 關懷者、培訓代理人和組織以維護權益、支援失智症患者及家屬（失智症 咖啡館）。
6. 制訂早發性失智症的對策：製作早發性失智症支援手冊、加強舉辦早發性 失智症患者意見交流活動。
7. 培養醫療及照護服務人力：訂定「失智症生活協助模式」、提升失智症照護 實踐領袖研習人數、提升失智症照護指導員培訓人數、提升醫療院所人員 參加失智症研習的人數。
2015 年，日本再頒佈「新橘色計畫」（New Orange Plan），除了在橘色計畫的 基礎上持續推動失智症相關政策之外，特別強調應提供以失智症者為主體的醫療 及照顧、對失智症精神行為症狀（BPSD）的因應以及醫療照顧知能的提升、重視 失智症家屬的意見等（厚生勞動省，2015）。
在日本，團體家屋是失智症老人照護的主要型態，強調失智老人的生活正常 化，採小規模共同生活場域的照護方式，營造「如家」的軟硬體設計（莊秀美，
2005）。1997 年「公共介護保險法」將失智症老人團體家屋納為居家照顧的給付項 目，2000 年實施介護保險，大型機構導入單元照顧（unit care），社區大量設置失 智症團體家屋及宅老所照顧據點，其中團體家屋在10 年內由 2000 年的 100 多家 暴增至2008 年的 9 千多家（簡月娥，2010），失智症照顧資源的發展及服務模式 的建立可謂相當成功。
二、英國
英國的社區照顧自1960 年代以來，至今已有 50 多年的發展歷史。1980 年代 後期，英國在老年人口增加而家庭照顧功能減退的雙重壓迫下，為抑制財政負擔，
以社區照顧為老人照顧的政策方向。為使老人儘可能留在家中照顧，英國透過支 持照顧者的政策加強家庭的照顧能量，並將照顧者視為政策主體，訂頒照顧者相 關政策法案。
為配合推動社區照顧，支持照顧者的相關政策為英國的一大特色。1995 年「照 顧者（認可和服務）法案」（Carers (Recognition and Services) Act），規定地方政府 應提供照顧者評估，評估照顧者的照顧能力並做為申請相關服務之參據（HMSO, 1995）。1999 年起多次修訂「國家照顧者政策」（National Carers’ Strategy），1999 年「關心照顧者：國家照顧者政策」（Caring about carers: a national strategy for
carers），是英國政府首次為照顧者提供實質性的方案，包括 3 個面向：(1)資訊
（information）：提供照顧者健康資訊、設立諮詢專線、提供網站資訊，(2)支持
（support）：將照顧者需求納入服務的規劃及提供，(3)照顧（care）：滿足照顧者自 身健康需求，由地方政府提供照顧者服務、喘息服務及經濟補助（Department of Health, 1999）。2008 年「照顧者是 21 世紀家庭及社區的核心」（Carers’at the heart of 21st -century families and communities）提出 10 年願景，其目標為：(1)將照顧者視 為照顧專家夥伴，並提供整合性及個人化服務以支持其照顧者角色，(2)使照顧者 保有自己的生活，(3)照顧者應受到支持以避免落入經濟困境，(4)協助照顧者保持 身心健康及尊嚴（Department of Health, 2008）。2010 年「認可、重視及支持：照 顧者政策的下一步」（Recognized,valued & supported: next steps for the carer
strategy），經調查家庭照顧者及專家意見，列出4 大優先面向：(1)認可照顧者的貢 獻及價值，將其納入地方性照顧服務及個人照顧方案的規劃，(2)使照顧者能實現 其教育及就業上的潛能，(3)提供照顧者及受照顧者個人化服務，使其擁有家庭及 社區生活，(4)支持照顧者保有身心健康（Department of Health, 2010）。
2011 年英國政府推動「關心我們的未來：照顧和支持的共同願景」（Caring for our future: shared ambitions for care and support），係針對 2011 年「成人社會照顧的 願景」（Vision for Adult Social Care）的缺失，如民眾普遍認為服務體系存在不公平、
複雜難懂、不受歡迎等問題提出改革（Department of Health, 2011a）。其後，並於 2012 年針對政策實施以來民眾不滿意之處加以檢討並提出新的願景，包括：發展 時間銀行（time banks）、將社區納入照顧服務的委託、設置照顧住宅基金、建置全 國性資訊網站、鼓勵地方政府提供照顧及支持性服務網路資源、採行全國性服務 資格門檻以維持區域間一致性、去除民眾因搬遷造成的服務使用障礙、將需求評 估擴大至所有照顧者、建立意見回饋網站、訓練照顧服務員並將尊嚴及尊重納入 訓練核心、提供照顧給付、設立國家健康服務（NHS）和社會照顧共同基金以利 服務整合等；值得一提的是，特別設置社會工作長（Chief Social Worker）職位，
擔任相關議題的諮詢及社工專業教育改革的角色，社會工作人員也被視為擔負改 革照顧支持系統的關鍵角色，以滿足民眾的需求及選擇（TSO, 2012）。
在失智症政策方面，英國政府有鑑於失智症人口激增，造成龐大社會成本及 家庭照顧者身心巨大負荷，結合國家健康服務（NHS）、地方政府及志願組織，為 失智症提供健康照護及社會照顧，並讓社會大眾及專業人員了解失智症的現況與 挑戰；2009 年首次實施國家失智症政策 5 年計畫「與失智症共存：國家失智症政 策」（Living well with dementia: A National Dementia Strategy），以增進對失智症的 認知、早期診斷及早期治療、高品質的照顧等3 面向為政策目標，其中與家庭照 顧者有關的包括：提供失智症患者及家庭照顧者疾病相關訊息及服務資源、由失 智症顧問（dementia adviser）協助促進運用各項支持及服務、發展同儕支持及學習 網絡、加強社區支持性服務、落實照顧者政策（Carers’ Strategy）；以失智症顧問作 為失智症患者及家庭照顧者進入地方政府照顧服務系統的單一窗口與媒介，在患 者確診後即開始提供失智症相關服務資訊、知識及建議，持續引導其獲得支持及 協助，在失智症不同階段擔任「陪伴患者及家屬度過失智症歷程的人」；同儕支持 模式如：照顧者支持團體、失智症咖啡（dementia café），其結合照顧相關專業人 員提供建議，並讓照顧者擔任積極性角色以促使服務的發展與提供；在社區式個 人照顧支持方面，應提供的服務有：失智症居家服務、彈性化的服務時間、喘息 及日間照顧服務、支持網絡、照顧者方案、支持性住宅、獨立倡導、照顧輔助科 技等（Department of Health, 2009）。其後並於 2011 年將各地方政府推動失智症照 顧的措施和特色集結出版「績優實務概要」（Good Practice Compendium），作為持 續促進國家失智症政策並改善服務品質的範例參據（Department of Health,
2011b）。由此顯見英國在政策制訂推展後，對於服務品質提升的持續努力與關注。
2011b）。由此顯見英國在政策制訂推展後，對於服務品質提升的持續努力與關注。