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第肆章 實踐新聞自由的新難題
依據台灣新聞自由的國際評比，不論是「自由之家」或「無國界記者」發布 的報告，整體而言，名次雖有動盪，總可位居全球前段，更是亞洲常勝軍。
隨著傳播科技蓬勃發展，促成網路新創媒體與自媒體湧現，部分公家機關體 認網路新創媒體影響力不容小覷，逐漸對其釋出善意，敞開大門邀請採訪。2014 年5 月 28 日，行政院國家發展委員會主動邀請《上下游 News&Market 新聞市 集》、《公民行動影音紀錄資料庫》、《民報》、《有物報告》、《沃草》、《呼叫政府》、
《風傳媒》、《洞見國際事務評論網》、《報橘》、《環境資訊中心》、《關鍵評論網》、
《NPOst 公益交流站》、《PunNode》及《TechOrange》十四家網路媒體出席「國 發會online 第一發」自由經濟示範區溝通會。（國家發展委員會，無日期）9 月，
行政院新聞傳播處主動邀約數家獨立媒體參與每週四的例行記者會，並發布採訪 通知及提供新聞稿給受邀媒體。（公民行動影音紀錄資料庫，2014b/9/18）另外，
在環保署及營建署的某些官方會議，民間團體比照傳統記者，擁有對等的攝影、
採訪及提問權利。（朱淑娟，2012/4/4）
綜觀之，台灣新聞自由排名理想，網路新興媒體百花齊放，亦有部分公部門 友善開放採訪的前例可循，反映台灣邁向健全民主社會的進程發展。尤其，憲法 釋字第689 號白紙黑字保障一般人的採訪權，新聞自由理應可再大步向前邁進。
但現實上，近年採訪權頻拉警報，個體戶記者及非營利導向的獨立媒體，由於不 具商業媒體記者身分，在同一採訪現場，屢次遭受差別對待，時常得吃閉門羹，
甚至面臨警方暴力驅逐，導致人身損傷或採訪器材損壞，或遭無故強行逮捕而吃 上官司。不僅如此，主流媒體也未能倖免，同樣可能成為除之而後快的對象。社 會對新形態報導者的認知仍有待提升。
第一節 官署內規限定採訪資格與劃定採訪範圍
（一） 《立法院採訪證件發放要點》
民主國家主權在民，於焉而生的國會應履行議事公開原則，包括旁聽自由、
報導自由及議事討論與表決自由。（陳淞山，1994）但長期以來，身為最高民意 機關的立法院，議事過程往往不透明，為人詬病。尤其未經法律授權，逕以行政 規則限定採訪資格。
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2012 年 12 月 25 日，獨立紀錄片導演李惠仁、《環境資訊電子報》主編彭瑞 祥、清華大學社會系教授王俊秀及公督盟常務理事顧忠華，準備出示身分證換發 臨時採訪證，以公民記者身分進入立法院採訪，豈料先遭駐衛警察攔阻在外，雙 方僵持一陣，一行人才走進會客室。秘書處公共關係事務室主任李健行出面回應，
強調內部規定「商業登記」的媒體才有採訪資格。李惠仁等人認為立院以內規凌 駕憲法，兩邊爭論不下，最終不歡而散（呂苡榕，2012/12/26）
2014 年 4 月 10 日，太陽花學運佔領落幕。時任立法院院長王金平核定修正
《立法院採訪證件發放要點》，其中第四點規定：「本院核發新聞媒體採訪證件，
以完成公司（商業）登記有案，且每日發布新聞內容中，全國性政治、文教、財 經、社福等新聞需達百分之六十以上份量之新聞媒體常駐本院專任採訪記者為限，
地方性報導媒體及屬於個人於網路上主觀性發布新聞者均不發給…」換言之，立 院以「商業登記」、「每日發行」與「全國新聞報導量佔六成以上」為發放常駐採 訪證的前提，更直接排除地方媒體及網路自媒體。另外，臨時採訪證則規定於採 訪當日憑「公司採訪證」辦理換證，並限當日使用且不得進入議場。
依據此規，個別記者及非營利屬性的獨立媒體首當其衝，連臨時採訪證都無 法換發，完全排除在立院設定的採訪資格之外。實際上，有段期間卻未嚴格執行，
許多不符資格者也能順利申請臨時採訪證。不過，2015 年 3 月起，立院門崗開 始嚴加控管，不再通融放行。《環境資訊電子報》記者賴品瑀前三日依然能順利 換證，不料三日後，同名櫃檯換證人員改口：「妳不能進來，我認識妳，妳是記 者。」隨後電詢立委助理又說：「你要讓她進去嗎？可是她是記者耶！好，她可 以進去，但是不能採訪。」最終，立院公關室以《立法院採訪證件發放要點》打 記者回票，另外表示當會期有許多重大法案，因而必須審慎把關。事後，《環資》
主編詹嘉紋致電立院詢問此事，公關室回覆：「建議改登記為商業團體或改換會 客證」，並強調「已提供視訊直播服務」。《環資》行文立院要求說明法源依據，
立院的回文並未答覆疑問，僅言：「本院致力強化政府資訊公開工作，以滿足民 眾知的權利暨各媒體採訪權益，惟對採訪證之發放對象及入院採訪人數，仍須考 量維護機關內部之人、地、物安全以及會議之順利進行，貴協會所提寶貴建議，
將供作日後本院修法參考。」（台灣環境資訊協會，2015/5/4）。
為了突破這道門禁，非公司立案的獨立媒體與自立門戶的個別記者只能嘗試 採取其他對策：一、捨棄換發記者的「採訪證」，改持一般民眾的「旁聽證」或
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「會客證」；二、尋求立委或其助理協助；三、協同其他團體進入；四、利用於 主流媒體兼職撰稿的「特約記者」身分；五、善用曾任職主流媒體的經歷，維繫 離職前的採訪人脈。（關魚，2010；許詩愷，2015/5/7；葉瑜娟，2015/5/7）不過，
這些各顯神通的辦法終究是權宜之計，且是在妥協限縮採訪權的前提，才能順利 進入採訪場合。
事實上，立法院曾檢討該套規範，決議維持的理由不外乎：一、維護機關安 全與會議秩序；二、會議空間容納有限；三、現況達高度採訪；四、電腦及行動 裝置均可觀看議事轉播。（立法院，2015/4/22）然而，限制「機構屬性」、「發行 週期」及「內容比例」的規定引人非議，認為有意排除非營利媒體，獨厚商業媒 體，違反新聞採訪的公平原則，突顯立院的大小眼。（管中祥，2015c/4/16）2015 年5 月 7 日，「公民監督國會聯盟」協同多名獨立記者召開「拒絕限縮採訪權 王 院長勿讓民主窒息」記者會，譴責《立法院採訪證件發放要點》違憲，未料最高 民意機關竟對採訪權限制重重，與現代媒體發展趨勢背道而馳，作法落伍不合時 宜。且執行標準主觀不一，令人無所適從，以核發對象而言，同屬非商業登記的
《中央社》、《公視》、《客家電視》及《原視》等媒體卻可獲採訪證，另外換證人 員也常以穿著或採訪設備等外在條件判斷記者身分，更有對同一機構不同記者採 用不同發證標準的前例。與會獨立記者要求國會立即修改違憲規範，還給人民採 訪自由。（公民監督國會聯盟，2015/5/7；王祥維，2015/5/7；許詩愷，2015/5/7）
2015 年 5 月 18 日，立法院司法及法制委員會舉行審查會議，針對《立法院 採訪證件發放要點》事項，秘書處重申管理考量安全維護及空間上限，且現況已 達高度開放採訪，但與會立委認為採訪證標準發放不一，無法說服眾人，要求予 以修正。（賴品瑀，2015/5/18；楊鵑如，2015b/5/20）12 月 16 日，立院院會就中 央政府總預算案展開黨團協商，會中針對《立法院採訪證件發放要點》通過主決 議，建請秘書處於本會期內修正，以符合憲法釋字第 689 號意旨。（彭瑞祥，
2015/12/16）
2016 年 2 月 1 日，第九屆立法委員就職，國會首度政黨輪替。新任立法院 院長蘇嘉全在就職演說提到，未來將開放公民記者進入立院採訪。（中央社，
2016/2/1）17 日，立院提出進一步規畫，將開放對象分為三種類型：一、有公司 營業證的線上記者可直接申請採訪證；二、無公司營業證的公民記者須提交未來 半年或一年的採訪計畫，通過審查才可獲得採訪證；三、無採訪計畫的一般公民
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只能就坐旁聽席。（何哲欣，2016/2/17）隔日，立法院副院長蔡其昌辦公室發表 聲明，表示立院尚無任何決議，一切待 25 日召開的「立法院開放公民記者採訪 座談會」，再與各界充分討論。（立法院，2016/2/18）
其實，17 日的消息一出，旋即引起獨立媒體批評。批評者認為，以「公司營 業證」認定媒體與舊習並無二致，區分「線上記者」與「公民記者」的申請限制 明顯是差別對待，（自由時報電子報，2016/2/17）況且「審查」採訪計劃書本身 就是箝制新聞自由的舉止。（洪國鈞，2016/3/14）既然有意開放，不該以防堵為 前提，而應以最低審查為目標。再說，憲法保障的採訪權不以身分區分，要開放 應立即開放，無須待座談而定。（風傳媒，2016/2/19）唯有摒棄新聞自由的舊觀 念，走向開放一途，才是帶來新氣象的表現。（胡慕情，無日期）
2016 年 2 月 25 日，國會召開「立法院開放公民記者採訪座談會」，邀請朝 野立委及公民記者參與，打算蒐集意見研擬新規。副院長蔡其昌重申秉持開放立 場，強調記者不分類型，公民記者就是記者，記者的任務在採訪，旁聽不在討論 範疇，現階段要探討的是如何開放？會中，獨立媒體炮口一致指當前通行的《立 法院採訪證件發放要點》違憲，批評現行發放的「常駐採訪證」與「臨時採訪證」
皆限定商業登記媒體換領，後者更限制不得進入議場。（朱淑娟，2016/2/25；陳 耀宗，2016/2/25；楊鵑如，2016/2/26）
舉辦方及與談方達成「開放公民記者採訪」的共識，但與談方彼此對具體開 放形式與記者身分認定則各有見解，主張可分為四：一、無須辦理通行證的「國 會公園」──主張此說的論者以今日之我推翻昨日之我，不再掛心有心人士假借 公民記者採訪的名義，對內干擾立委職權或危害人員安全，對外假公濟私，尤其 體認當代記者難以定義，於是改弦易轍，認為應不設限讓所有人自由進出，要採 訪或旁聽自由選擇。有了全民看守及網路直播，另以適當警力維持安全秩序，眾 目睽睽下自然能發揮制衡作用；二、「先來後到」門口登記備查──僅按照先來
舉辦方及與談方達成「開放公民記者採訪」的共識，但與談方彼此對具體開 放形式與記者身分認定則各有見解，主張可分為四：一、無須辦理通行證的「國 會公園」──主張此說的論者以今日之我推翻昨日之我，不再掛心有心人士假借 公民記者採訪的名義，對內干擾立委職權或危害人員安全，對外假公濟私，尤其 體認當代記者難以定義，於是改弦易轍，認為應不設限讓所有人自由進出，要採 訪或旁聽自由選擇。有了全民看守及網路直播，另以適當警力維持安全秩序，眾 目睽睽下自然能發揮制衡作用；二、「先來後到」門口登記備查──僅按照先來