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境，以促進觀點多元（viewpoint diversity）。此外，也可藉此建構符合「專業自主」
與「公共監督」的通盤法制架構，從而有效引導媒體自律，以法律協助自律實踐，
或導引他律組織共管，才可能揮別媒體亂象。（石世豪，2009: 15, 21, 55-56, 355-56）
事實上，不論美國法學界或法院，都不否認結構管制有助實踐觀點多元。不 過在管制正當基礎方面，「意見市場論」雖有一席之地，其衡量觀點多元的中介 標準卻頗有爭議。對此，學者主張，貝克（C. Edwin Baker）提出的「複合民主 論」可當作實務上理論解套的依據，固然其有潛在瑕疵，卻可迴避「意見市場論」
概念的困境，具體說明媒體市場為何可能失靈，以證明結構管制確實有其必要。
（劉靜怡，2011b）
第四節 編採不受干預的自由
1949 年，國民黨實施戒嚴，自此建構以「強人意志」為主導的威權體制。（薛 化元、楊秀菁，2004）期間，國民黨對外有共產中國的威脅，對內有民間社會的 挑戰，面對內外夾擊的局勢，更急於維繫統治正當性，好讓被統治者效忠既有秩 序。（李金銓，1992）
為教人心悅誠服，思想灌輸便成手段，報業即是首要管制目標。1951 年，當 局實行報禁，以「節省紙張」之名，對新聞紙採取「限證」、「限張」與「限印」
的禁制措施，實則為了「限制報紙家數」、「限制報紙張數」與「限制報紙發行」。 再以《國家總動員法》、《戒嚴法》與《出版法》為限縮新聞自由的法源依據，另 配合「警備總部」的監控與取締，「異見」自然難容。（薛化元，2003: 14, 50）實 施報禁的說辭又可歸納為：一、報社家數已達飽和說；二、節約用紙說；三、戰 時需要說；四、避免惡性競爭說；五、他種印刷媒介代替說；六、歷史背景說；
七、憲法說或不等價說。（Berman, 1992: 232-36）
不過，國民黨不單鎮壓（repression）亦會設法籠絡（cooptation），這種收編
（incorporation）策略賞罰分明、恩威並濟，要吃敬酒或罰酒，選擇在己。（李金 銓，2004: 137）因此，報業的生存之道是與國民黨維繫「保護主與侍從」關係
（patron-client relationship）。（林麗雲，2000: 89）總之，報業控制的策略可分為
「意理教化」、「法令限制」、「人事支配」、「情治監控」與「編採指令」。（陳順孝，
2003: 73-77）治理廣電媒體則是雙管齊下，外以法令限制，內以股權控制。以無
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線電視而言，台視、中視與華視的主要持股人分別為「省政府」、「國民黨」與「國 防部」。廣播電台則以軍方控制為主，國民黨控制為輔。（王振寰，1993）
在新聞教育上，1960 年代，黨國御用學者挪用產自美國的「社會責任論」，
變造理論內涵與宗旨，融合台灣獨有的「三民主義報業理論」，制定一套新聞管 制的特產政策，以此為合理限縮新聞自由的依據。這套論述強調媒體的責任，但 追根究柢是基於反共復國的意識形態，在國家利益至上的原則中，個人必須犧牲 自由與權利。簡言之，即是假社會責任之名，行政治控制之實。（林麗雲，2004；
楊秀菁，2012）
報業受限侍從結構，廣電媒體受制黨政軍，雙雙奉命為黨國機器指點人民的 見聞，淪為黨國打手，新聞自由遭大幅緊縮，遑論新聞媒體發揮正常功能，我國 憲法第十一條「人民有言論、講學、著作及出版之自由」可謂形同虛設。（楊秀 菁，2005）
1970 年代，反對勢力發酵，政策外的對策是以黨外雜誌及地下電台為發聲 出口。此時異議媒體風起雲湧，大放異彩，以抗議者姿態挑戰現行規範，縱然飽 受當局打壓，既有秩序卻不再穩固如山。（陳順孝，2008）1987 年，三十八年多 的戒嚴令終於解除。解嚴後，禁制媒體表意自由的各項條例逐漸鬆綁，1988 年解 除報禁，1993 年有線電視就地合法，1999 年廢除《出版法》。新聞媒體終於擺脫 政治桎梏，邁向新時代，新聞自由有了大幅進展。（李金銓，1992）
報禁解除後，此時期的報老闆憑藉雄厚財力辦報，因而大權在握，對內掌握 人事佈局及主導新聞內容，對外則是社會各方勢力拉攏的對象，角色從「文化侍 從」轉型為「無冕皇帝」，反成為妨害新聞自由的禍首。（陳順孝，2003）進一步 而言，媒體組織內部的權力階層分明，至少可簡略分為三級：執行階層（記者）、 管理階層（主管）與所有權人（老闆）。其中，主管的角色變化取決老闆的意志，
可能是奉命行事的執行者，或是揣摩上意的半決策者，要不然則是有權作主的決 策者。（ibid., 195-96）老闆謀利，主管雨露均霑，兩方沆瀣一氣，相互維護彼此 利益。有油水可撈，主管自然掛心主子的意念，樂於為其抬轎，對上逢迎拍馬，
對下欺負壓榨，更不會將閱聽眾放心上。（劉旭峰，2006）而他們正是記者口中 的「長官」或「高層」，是記者聽命行事的對象，更是影響新聞產製的要角。（吳 浩銘、林采昀，2013: 74-76）綜觀之，媒體業主一心逐利，管理高層揣測上意，
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基層記者遵從上級，這般內部層層節制新聞自由的權力結構，正是新聞公害的癥 結所在。（林元輝，2006a: 225）
1991 年 3 月 9 日，《聯合報》記者徐瑞希因撰寫〈翁大銘以後戲怎麼唱〉的 報導，觸怒自家報紙創辦人的好友，隨後遭資方以「不適任」理由解僱，外界廣 為聲援，同是聯合報系的《民生報》記者江澤予參與連署，亦遭解僱。兩案雖互 有關聯但性質不同，徐案牽涉「新聞室的內部新聞自由」，江案則攸關「新聞工 作外的表意自由」，共通點是：媒體企業主一人即可全權決定人事去留，缺乏公 平仲裁的專業組織，記者的工作權毫無保障。（翁秀琪，1996）2012 年 7 月，《中 國時報》記者游婉琪遭主管改稿掛名批判「走路工事件」，報導一出，遭網友人 肉搜索起底，飽受外界謾罵攻擊，隨後向報社請辭。（游婉琪，2012/8/31）
報社是分工精細的科層組織，不論是記者撰寫的新聞，或編輯訂定的標題，
皆須歷經層層關卡逐批審核。任何企圖闖關的內容，即使通過眼前這關，也可能 在下一關敗陣而歸，貫穿全程的唯有組織政策及老闆意志。（陳順孝，2003）但 組織內部控制不見得依循人治規則，反而是新聞從業人員於內耳濡目染，潛移默 化養成一系列的新聞室規範，進而形成「新聞室的社會控制」（social control in the newsroom），（Breed, 1955: 328）如接受「效忠組織」及「恪守新聞專業」的教化，
雙管齊下無形發揮約制作用，封建權力結構因而逐步成型。（張文強，2002）
總體而言，報老闆的控制策略軟硬兼施，大致可歸納為：「編採監控」、「理 念教化」、「人事任免」、「新聞指令」及「調職獎懲」。藉此貫徹其政治立場及個 人好惡，並顧及其利害關係與人際網絡。但控制寬嚴取決老闆意志，記者也有反 控制的對策，例如跳槽或換線追尋更好的報導環境，或以奮戰不懈、夾縫求生、
折衷妥協、遠近交攻等策略爭取報導空間，甚至集結眾人之力相互聲援，爭取報 導自由或維護記者權益，進而推動新聞室內部自主，以制衡業主的專斷。（陳順 孝，2003: 169-73, 173-78, 190-91）
「內部新聞自由」概念源自 1950 年代的德國憲法學界，鑑於新聞自由已然 成為出版人的自由，認為記者才是新聞自由首要保護的對象，因而主張建構體現 公共任務的報社內部秩序。（林于心，2014: 34）其理論基礎可追溯自德國的「工 業民主制」，挑戰資本主義體制「所有權」與「經營權」合而為一的傳統觀念。
（翁秀琪，1996）
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顧名思義，「內部新聞自由」指「新聞編採人員於製作、編輯與播送（或出 版）過程中，享有不受媒體事業主及管理人員干預其新聞內容形成的自由」。（石 世豪，2009: 266）進一步而言，「內部新聞自由」指劃分發行人與編輯室之間的 關係與權限，是由媒介組織內部開展的新聞自由議題，（林于心，2014: 4）舉凡 報紙編輯方針、人事組成及經營權轉變，皆屬討論範疇。易言之，報業經營的一 切不全是老闆說了算，員工也有參與討論的空間。（翁秀琪，1996）
另有研究者將其分為「工作自主權」與「決策參與權」兩種取徑。前者是生 產新聞的所有環節，如採訪、報導與交稿；後者是組織決策過程的產業民主。簡 言之，內部新聞自由即是爭取媒介組織運作民主化，以保障記者的工作權，創造 新聞專業自主，進一步實踐新聞自由，以維護民主社會。（林淳華，1996）
而媒體事業組織中內部新聞自由的歸屬對象及其自由的權限，法學界的見解 可分為「新聞從業人員優先說」及「權衡個案說」。就「新聞從業人員優先說」
而言，主張學者認為，媒體業主易考量政經利益，新聞專業人員的專業理念程度 較高，故須保障其免於事業主不當干預，包含有權表達意念，自由報導所見所聞，
且具有一定程度裁量需要查訪報導的自由。而業主在組織內部的新聞自由應予以 限縮，不得干預出資媒體的言論，其權利限於設置新聞媒體事業、決定營運方針 及人事選任與管理等。（林子儀，1999: 111-12）另有學者認為，發行人及經營人 屬優勢者，因此編輯及記者才是基本權優先保護的對象，業主應退讓或至少基於 民主要求而調衡。另外，基於人權保障及勞動法牽制，媒體工作者享有確信保護 或良心保障，業主不得強迫發表違心之論。（林佳和，1996）
就「權衡個案說」而言，主張學者強調，新聞媒體經營有賴健全的財務體制，
業主是不可或缺的角色。而新聞媒體本有政治立場，若全然尊重記者的表意自由，
報導縱然更加多元，但亦會相互矛盾，可能將損害媒體本身的政治可信度，進而 失去讀者支持，影響營運狀況，對整體的多元意見呈現並不有益。假如外部多元 充分，且該媒體亦無資源有限的問題，則較無須探討內部多元；倘若外部多元不 足，則應強化內部多元程度。（江嘉琪，2004: 13）另有學者主張，業主享有「傾 向決定權限」，可決定新聞媒體的原則與方針，編輯與記者則可決定「新聞內容 的具體呈現」，如選取題材、採訪、報導與評論。媒體所有權為業主所有，若事
報導縱然更加多元，但亦會相互矛盾，可能將損害媒體本身的政治可信度，進而 失去讀者支持，影響營運狀況，對整體的多元意見呈現並不有益。假如外部多元 充分，且該媒體亦無資源有限的問題，則較無須探討內部多元；倘若外部多元不 足，則應強化內部多元程度。（江嘉琪，2004: 13）另有學者主張，業主享有「傾 向決定權限」，可決定新聞媒體的原則與方針，編輯與記者則可決定「新聞內容 的具體呈現」，如選取題材、採訪、報導與評論。媒體所有權為業主所有，若事