第三章 食品安全之預防管制措施
第三節 實務案例之類型與定性分析
前開就法解釋論上，本文提出了許多看法，但實際上就實務面而言卻不知是 否亦為如此之操作，故本文試就近來衛生福利部食品藥物管理署所發布之相關新 聞稿說明與前開所述管制措施之關聯性，並試圖針對個案所作之行政行為提出本
147 翁岳生，行政法（上），元照出版公司，2012 年 10 月 3 版，頁 498。
148 陳敏，行政法總論，作者自版，2013 年 9 月 8 版，頁 327。
149 翁岳生，行政法（上），元照出版公司，2012 年 10 月 3 版，頁 499。
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文之定性。
然而首先必須說明者，依食安法第4 條第 5 項之規定觀之，行政機關所為之 行政行為係以公告之方式針對有食安疑慮之產品或特定地區之產品，達成預防管 制之目的，參酌行政程序法第92 條第 2 項之規定，似可認為該管制措施對於處 分相對人雖不特定，然依照一般性特徵可確定該管制措施所規制之對象即為生產 製造產品之食品業者，因此仍具有行政處分之性質，而稱之為對人之一般處分。
因此以下關於各該實際案例之定性本文認為應皆具有一般處分之性質，故僅就該 一般處分是否係裁罰性不利處分或僅為單純不利處分之性質為評析，合先敘明。
第一項 日本食品輸入查驗案
一、新聞實例：
為確保日本輸臺食品符合民眾安全與安心之需求，食藥署於 2015 年 5 月 15 日正式施行兩公告，要求福島五縣以外，其他所有日本輸入食品皆應檢附日本官 方或官方授權機關(構)之產地證明文件，或經食藥署認可之可證明產地文件，始 可申請輸入食品查驗。另外，依自 2011 年迄今我國邊境查驗輻射檢測結果之科 學證據，及針對孩童及嬰幼兒日常攝食之食品，食藥署亦要求特定區域之特定食 品需檢附輻射檢測證明。
自 2015 年 5 月 15 日起至 5 月 22 日凌晨 1 點止，累計 315 批，總重量 187,899.19 公斤，檢附符合規定之產地證明產品順利通關共 290 批，總重量 184,421.69 公斤，產地證明文件不符規定之產品共累計 25 批(不符合原因包括證 明文件非屬本署已認可文件、證明文件與附件無法確認相關性以及證明文件未載 明產地資訊至都、道、府、縣)，檢附之證明文件待確認之產品共計 1 批；需檢 附輻射檢測證明之產品共 0 批。
對於食品安全性之確保，食藥署自 2011 年 3 月 15 日起進行日本食品輻射檢 測，截至 2015 年 5 月 21 日止，共計檢測逾 7 萬餘批日本輸臺產品，其輻射值檢 測結果皆符合日本及我國標準，已確實為民眾飲食安全把關。
此兩公告係為保障國人食品消費安全之必要作為，且與國際上部分國家對日 本食品輻射安全之管理模式相同，請業者配合檢附證明文件，提供民眾安全與安
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心之輸入食品。150（發布日期：2015 年 5 月 22 日）
二、本文評析：
輸入查驗此一行政管制措施可謂係食品業者之權利亦可視為義務，蓋因食品 進口後，依產品進口查驗之相關規定而言，就法律上之規定觀之，食品業者負有 查驗之義務藉以確保境內之食品免於遭受境外食品進口之感染；然就權利此一面 向觀之，任何人在不危及國家安全等情況下，應該均有進口任何物品之權利，似 乎可視為憲法第 22 條所賦予人民的一般行為自由，因此，食品業者有自行進口 食品之權利，當然亦有向行政機關主張儘速查驗之權利。
準此以言，本件實務案例係行政機關針對輸入食品查驗多加了一項「所有日 本輸入食品皆應檢附日本官方或官方授權機關(構)之產地證明文件，或經食藥署 認可之可證明產地文件，始可申請輸入食品查驗」之要求，定性上因此項要求對 於食品業者之權利行使受有限制或變動，無疑係一不利處分。
惟須進一步討論者，該不利處分是否具有裁罰性而認為係裁罰性不利處分，
承前無論係學說抑或是實務上對於處分是否具有裁罰性，皆認為應以各該行政法 之法條文義與立法目的等綜合判斷，且裁罰之目的乃係針對過去之違反行政法上 義務，而非係對於當下之處罰，因此就行政機關所為之禁止輸入查驗管制措施觀 之，其目的應認係為避免有食安疑慮之風險產品進入一般消費市場上流通，進而 危害國民身體健康，而本件亦僅係針對原本輸入查驗之限制多加了一項從日本進 口者之管制，遂提高了食品安全之檢驗門檻，本文認為如此行政目的對於食品業 者並無裁罰性可言，無非僅係對於食品業者課與了更高的檢驗義務，況就法條本 身所顯示之文義而言，亦未能得出對於食品業者有何裁罰行為，故本文以為本件 之行政行為僅係一單純不利處分。
第二項 正義油品下架、回收案
一、新聞實例：
有關正義股份有限公司向鑫好企業有限公司購買豬油原料混入食用油脂疑 義，經 10 月 8 日食品藥物管理署(以下簡稱食藥署)會同高雄市政府衛生局徹夜
150 衛生福利部食品藥物管理署，
http://www.fda.gov.tw
，最後瀏覽日：2015 年5 月 30 日。- 84 -
清查，依據高雄市政府衛生局 103 年 10 月 9 日函知食藥署，該公司於 2 月 25 日起以該原料精煉製成 37 項油品(如附件 1)；正義公司亦將 103 年 2 月 25 日前 含豬油成分之其他 31 項油品產品(如附件 2)，總計 68 項豬油油品，均預防性下 架。
依食品安全衛生管理法第 7 條，食品業者於發現產品有危害衛生安全之虞時，
應主動停止製造、加工、販賣及辦理回收，並通報直轄市、縣(市)主管機關，違 反者依同法第 47 條最高處 300 萬元罰鍰，以前揭 68 項油品為原料及其製造食品 之廠商，應於 10 月 10 日 18 時前向轄區衛生局自主通報產品品名、規格、批號 與有效日期、數量，並於 10 月 12 日午夜前辦理自主下架作業，回收品名與數量 亦應通報轄區衛生局，否則將祭以重罰。151（發布日期：2014 年 10 月 9 日）
二、本文評析：
針對下架此一行政管制措施乃係目前行政機關使用頻率最高，對於一般消費 大眾而言也是最能接受，因為直觀上認為該有疑慮之食品被下架後，即可解除食 安風險；下架處分甚至也是食品安全預防管制措施中效果較為顯著之一，然而實 務上針對下架行為通常會與回收行為一併提出，本件實務案例即為是例，尤有甚 者，更會於處分中畫龍點睛提出食安法第47 條或其他條文有相關之罰鍰規定。
承前針對所謂裁罰性不利處分無論學說或實務見解，均無爭議之看法係認為，
裁罰性不利處分必有制裁性之效果，而是否具制裁性裁須回歸立法意旨、法條文 義等觀之，又學者間針對裁罰性不利處分則認為係針對行為人「過去」違反行政 法上義務之處罰，而兼具對「未來」警惕之效果；惟就單純不利處分，本文以為 其僅係行政機關對於「當下」行為人違反行政法上義務，而避免該違法行為延續 到「未來」，因此所為之行政手段或可稱管制措施。
因此本文以為就食安法上之下架處分而言，應認僅係單純不利處分，蓋因倘 行政機關乃係就行為人恐有違反食安法規定之虞，而引用食安法第4 條第 5 項之 規定，針對行為人有食安疑慮之產品為下架處分，可知行政機關僅係對「當下」
行為人之行為所作出之處分，並避免食安疑慮之風險擴大到「未來」，且非係針 對處罰行為人「過去」之違法行為，因此可認該下架處分無疑係單純不利處分，
151 衛生福利部食品藥物管理署，
http://www.fda.gov.tw
，最後瀏覽日：2015 年5 月 30 日。- 85 -
惟倘若有論者認為處分中帶有罰鍰之效果，即應認係裁罰性不利處分，本文以為 兩者應切割判斷，該處分之罰鍰處分有可能係為擔保行為人之下架所作，亦有可 能係行政機關單純針對過去違法行為所作，但無論係前者亦或係後者，均不影響 食安法上所稱下架係單一個體之行政處分，而對於其定性有所不同，因此更可認 為下架此一行政處分非裁罰性不利處分，而應僅為一般單純不利處分。
至於本案之回收定性上，無疑亦為單純不利處分，蓋因無論從食安法第 1 條立法理由或係第4 條之管制目的，均可知食安法上回收乃係為達保障國民身體 健康避免有食安疑慮之產品繼續流通而有擴大危害國民健康之可能，且單就回收 之目的應僅為管制而無制裁之效果，退步言之，縱認回收仍如同下架處分一般，
行政機關附帶提出有食安法第47 條罰鍰處分適用之可能，亦應如上所述，各處 分間效果各自獨立存在，因此本文認為回收仍應係單純不利處分，而不會因行政 機關之處分附有食安法第47 條之罰鍰而有所不同。
第三項 韓國進口生蠔封存、銷毀案
一、新聞實例：
有關日前因疑似造成消費者食品中毒而封存之韓國生蠔（總封存數量為 7,204 箱及 155,682 顆），經衛生機關調查檢驗，確認已受病因性微生物污染，將 依法全數銷毀。
本案抽驗29 件韓國生蠔，進行食品中毒病原菌及病毒檢驗，其中 4 件檢出 仙人掌桿菌不符規定，3 件檢出感染性腹瀉疾病病毒（諾羅病毒及星狀病毒）。
經流行病學調查，結果顯示消費者食用生蠔與中毒事件有顯著統計相關，判斷造 成中毒之原因食品為生蠔。另外，美國 FDA 評估認為，韓國貝類可能有受人體 排泄物和諾羅病毒污染之風險。
綜合本案之檢驗結果、流行病學調查及美國 FDA 評估資訊，顯示目前封存 之韓國生蠔已受到病毒污染，依食品衛生管理法第11 條第 1 項第 4 款規定，食 品受病因性微生物污染，致對人體健康有害或有害之虞者，併依同法第29 條第
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1 項第 1 款規定，應予全數銷毀。152（發布日期：2012 年 07 月 19 日）
二、本文評析：
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