第三章 食品安全之預防管制措施
第一節 食安法上預防管制措施之類型化
本節首先所欲介紹說明者，乃食安法第4 條第 5 項第 1、2 款中之七種預防 管制措施在食品科學專業中所蘊含的意義，而藉由其本身在食品科學中之意涵，
延伸探討在立法體例上何以如此安排各該管制措施之款次，是否有刻意分類之作 用，又就實施之要件、行為之效果、針對之對象，是否因款次之分述而有不同之 效果，均透過以下關於預防管制措施態樣之介紹說明之。
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第一項 預防管制措施之態樣與目的 第一款 限制或停止輸入查驗
稱輸入者，係指將外國貨物運入本國之謂，又可稱之為進口；而所謂查驗者，
則係指調查及檢驗之合稱。按食品安全衛生管理法第 3 條第 10 款之規定，所謂 查驗係指查核及檢驗；次按同法第 30 條第 1 項之規定，輸入經中央主管機關公 告之食品、基因改造食品原料、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品 用洗潔劑時，應依海關專屬貨品分類號列，向中央主管機關申請查驗並申報其產 品有關資訊；再按食品與相關產品查驗登記及許可證管理辦法第 2 條之規定，本 辦法所稱查驗登記，係指審查、檢驗、登載有關事項及核發許可證，故此稱查驗即 為審查檢驗之簡稱；末按食品及相關產品輸入查驗辦法第 2 條第 1 項第 3、4 款 之規定，所謂查核係指由查驗人員核對產品品名、規格、包裝，並就其外觀、性狀、
標示及其他符合法令規定之檢查。而稱檢驗者則係指由查驗人員抽取樣品送交實驗 室，進行感官、化學、生物或物理性之檢查及化驗。
綜合上述與食品相關法規之說明，食安法所稱輸入查驗應係指食品由外國運入 我國時，需經過相關權責機關核對該食品產品之品名、規格、包裝，並就其外觀、
性狀、標示及其他符合法令規定之檢查，另外針對該食品抽取樣品送交實驗室，進 行感官、化學、生物或物理性之檢查及化驗等過程。故而預防管制措施態樣中，所 謂限制或停止輸入查驗，其目的乃係為了達成將有安全疑慮之食品，完全阻絕將其 進入我國境內之機會，進而達成避免有食安風險擴大之目的。
第二款 限制或停止製造及加工
所謂製造係指將原物料製成適用產品的一個過程，製造所著重的是一個從無 到有的過程且通常是大規模或是數量大者；而關於加工通常則係指通過一定的方 法將半成品轉化為成品的一個階段，又或者係指將原料或半成品再加以製造，使 其成為成品或更精美的產品。然而就食品加工學的角度觀之，製造及加工兩者間 類似於同義複詞的概念，本質上並無太大區別。更甚者，就食品加工學而言，所 謂食品加工，係指以農產品、園產品、林產品、畜產品、水產品為主要加工原料，
利用物理、化學、微生物的方法處理，調整組成、改變或不改變其形態而可提高 保藏性、被運輸能力、可食性、便利性、機能性、嗜好性、營養價值、或可成為
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新穎性質的食品124。
新鮮食物儲藏的過程中，會受到四周環境因素的影響，發生變質而無食用。
造成此種現象的原因很多，包括物理性（光線、時間、溫度）、化學性（氧化反 應）、生物性（微生物、蟲咬）、酵素性（發酵、酵素反應）。因此早期食品加工 的目的，乃係人類為了保存食物，而將其進行加工；然而隨著科技進步，食品加 工的目的早已不單純係為了保存，更是為了提高營養價值、感乾接受度、調節市 場供需，更甚者乃係為了提高食品的附加價值與商業價值125。
按食安法第3 條第 1 項第 1 款所謂食品之定義，係指供人飲食或咀嚼之產品 及其原料，職是，就吾人於一般消費市場上所得隨意購買之食品，乃均係經過製 造或加工者，因此回歸本款次所談所謂限制或停止製造或加工，其乃係以控制或 不在持續製造或加工的方式，避免原物料轉化為食品進而進入到消費市場當中，
藉此控管食安風險之擴大。
第三款 下架、封存
談下架之定義倘單純就字面上之意思來解釋與理解，所謂下架反面亦即為上 架，而稱上架者，係指將貨物產品陳列於貨架之上，因此反面解釋所謂下架，當 然意味著貨物產品從商品陳列之貨架上撤除取下而言。然就食安法之角度觀之，
所謂下架應係指將食品從流通於一般大眾得隨意購入之消費通路當中撤除，此舉 乃係為避免風險食品於一般消費市場中繼續流通，藉此使該食品之風險得到有效 之控制，且可防止有食安疑慮之風險食品產生危害之可能。
而就封存而言，所謂封即有緊閉之意，而存者即為儲藏也，那麼此稱封存者，
應認係指封閉保存之謂。按食安法之規定解釋，所謂封存應係指將有食安疑慮之 食品封閉保存，其目的除了可避免該類食品繼續於一般消費市場上繼續流通外，
亦有助於主管機關嗣後針對該食品進行各種檢驗之措施。
124 汪復進、李上發，食品加工學，新文京開發出版公司，2011 年 1 月初版，頁 1；施明智、蕭 思玉、蔡敏郎，食品加工學，五南圖書出版公司，2013 年 3 月初版，頁 3；林秀卿、林彥斌，
食物學概論，新文京開發出版公司，2013 年 9 月 20 日三版，頁 224。
125 施明智、蕭思玉、蔡敏郎，食品加工學，五南圖書出版公司，2013 年 3 月初版，頁 6、7。
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職是，據上開關於下架、封存之涵義吾人似乎可以察知，當行政機關認為該 食品安全事件是突發且重大者，則認為首應阻絕一般民眾得以繼續接觸該風險產 品的機會，因此下架、封存此類管制措施恰好得以滿足行政機關食安風險控管之 目的，也藉由此種即時的管制措施來爭取更多的科學實證機會，蓋因科學實證通 常需經過一定的時間性，而重大突發之食安事件則並無多餘之時間可供等待，因 此下架、封存此等管制措施恰好提供了行政機關需透過科學實證方能進一步作更 確實之處分的一個緩衝期。
第四款 限期回收、改製
限期者，即乃係指限定期間之謂；又回收則乃係收回之前發出或已在外流通 的特定對象，換言之，即係收回已經流通於一般消費市場通路中之產品；其次稱 改製者，則為改善、改變或更改、重新製造之方式或條件，此指方式或條件應係 食品加工學中特定之作法，如物理方法中的粉碎、研磨、萃取、加熱；或化學方 法中的糖化、油脂硬化；又或以微生物方法中利用微生物使原料發酵等，蓋因就 食品加工學之觀點而言，不同的加工方式或條件，各有其獨特所欲產生之效果，
但此方式或條件或因排列組合之變因有所不同，即會產生不同之結果，或好或壞 並無肯定之答案。
因此，綜上所述食安法上所謂限期回收、改製之規定，應係指行政機關指定 一段期間要求有關業者應遵期收回已流通於一般消費市場通路中而有食安風險 之產品，又或係針對已流通於一般消費市場通路中之食品要求改變或改善現有之 製造方式或條件，藉以滿足行政機關現行對於食安風險之戒命，而行政機關也藉 由此舉來避免或降低食安風險的繼續擴大。
第五款 沒入銷毀
就一般字面上解釋理解沒入，通常係認為把犯罪的個人或集團之財產強制地 收歸公有，亦或係把違反禁令或規定的東西收去歸公。然就法律層面討論沒入，
乃係針對由行政機關剝奪違反行政法上義務者之物的所有權，而將之移轉與公法 人之行為 126。而稱銷毀者，則係指消滅毀壞之意，亦即不管係以物理或係化學
126 廖義男主編，行政罰法，沒入，蔡茂寅著，元照出版公司，2007 年 11 月初版，頁 167；洪 家殷，行政罰法，五南圖書出版公司，2008 年 6 月 2 版，頁 45；陳清秀，行政罰法，新學林
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之方式將欲銷毀之物品喪失原本之功能作用，更甚者即係將之滅失。
故而，食安法上所規定沒入銷毀者，應係指該食品違反食安法上之相關規定，
行政機關遂剝奪該物之所有權，而將該物所有權移轉與公法人之上，然而就該物 品因本身具有食安風險，未免該風險擴大轉變為實害，故須將其消滅毀壞，徹底 避免該食安風險擴大，造成人民之生命身體健康遭受損害。
第六款 小結
綜合以上針對食安法第4 條第 5 項各款預防管制措施之介紹與說明後，就各 款預防管制措施之涵義除有更深刻之理解外，吾人似乎可以觀察出一個結論，亦 即食安法第4 條第 5 項第 1、2 款之分野，似可就當發生重大或突發之食品衛生 安全事件時，以該項有食安風險之產品是否已進入一般消費市場中流通作為區分 標準，倘若尚未進入一般消費市場中流通者，即以第1 款限制或停止輸入查驗、
製造及加工之方法或條件之預防管制措施，加以禁絕有食安風險之產品進入我國 境內，藉此達成避免食品衛生安全事件之風險擴大的目的；然倘若有食安風險之 產品已進入一般消費市場流通者，則即應以第2 款下架、封存、限期回收、限期 改製等較具有立即可控制食安風險之預防管制措施，蓋因此等預防管制措施針對 已在一般消費市場流通之食安風險產品，較可立即且有效的避免可能造成之食安 風險急遽升高為危險甚至實害；當然最後仍有一道防火牆，藉由沒入銷毀的手段 扮演此等角色，亦即當食品安全發生重大或突發之食品衛生安全事件時，主管機 關認為該事件若演變為實害，將會對於國民健康安全恐有難以回復之損害，當具 有此等高度公益之目的時，無論該食品現階段是否進入消費市場流通，主管機關
製造及加工之方法或條件之預防管制措施，加以禁絕有食安風險之產品進入我國 境內，藉此達成避免食品衛生安全事件之風險擴大的目的；然倘若有食安風險之 產品已進入一般消費市場流通者，則即應以第2 款下架、封存、限期回收、限期 改製等較具有立即可控制食安風險之預防管制措施，蓋因此等預防管制措施針對 已在一般消費市場流通之食安風險產品，較可立即且有效的避免可能造成之食安 風險急遽升高為危險甚至實害；當然最後仍有一道防火牆，藉由沒入銷毀的手段 扮演此等角色，亦即當食品安全發生重大或突發之食品衛生安全事件時，主管機 關認為該事件若演變為實害，將會對於國民健康安全恐有難以回復之損害，當具 有此等高度公益之目的時，無論該食品現階段是否進入消費市場流通，主管機關