第五章 結論與建議
第二節 建議
提出以上結論後，本文在研究之過程當中，另發現食安法中預防管制措施之 設計安排上似容有可改善之空間，試就以下說明之。
第一項 限縮管制措施
現行食安法第4 條第 5 項計有七種預防管制措施，其中本文認為沒入銷毀此 一管制措施應刪除，蓋因預防管制措施之目的乃係在於當食品安全有風險疑慮而 介入，避免該風險隨之擴大，進而當風險排除或是確定無風險時，即應使該受管 制措施管制之客體回復於未受管制之狀態，惟沒入銷毀此一管制措施之侵害程度，
將造成受管制之客體，一經沒入銷毀即無回復原狀之可能，如此強烈之管制手段，
似乎有違預防原則本質核心所欲達成之目的。
因此本文主張，沒入銷毀應從食安法第4 條第 5 項之預防管制措施中刪除，
而以其他六種管制措施為主要之預防手段，尤有甚者，本文認為沒入銷毀乃係適 用於危害防止階段之行政目的，而非風險預防之行政目的之下的行為。
第二項 管制措施應附款
其次本文認為，行政機關為預防管制措施時，應為附期限之行政處分，亦即 於處分中告知處分相對人，當行政機關命下架、封存等預防措施後，該預防管制 措施在一定期限經過後，該預防管制措施即失其效力，本文認為，此舉對於處分
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相對人而言將免於不安與不確定性當中，其次對於行政機關則有督促之效果發 生。
簡言之，本文主張管制措施應為附期限之行政處分，其目的乃在於此舉將可 有效達成督促行政機關儘速決定後續之作為，避免處分相對人長期處於不安與惶 恐之間，且對於處分相對人之商譽侵害也不至於擴大；另外以法律層級落實督促，
避免行政機關之行政怠惰，即避免「處分係我作附款隨我訂」之情形發生，以利 行政機關在食安預防管制措施之應用，除有效應用預防管制措施外，亦可達成行 政機關內部之自我約束與惕勵，藉此達成食安法制環境之整體之提升。
第三項 落實風險分析
以歐美先進國家為例，預防原則得以確實發揮功效，有賴於風險分析系統之 完善，惟我國現行食品安全相關法制之建置處於牛步狀態，承前提及風險分析系 統乃係風險評估、風險溝通以及風險管理三者間之相輔相成，然我國之現行風險 溝通係透過諮議會之模式組成，惟其組成小組成員並未廣招各界賢士，而僅係針 對「食品、毒物」專業本身之專家學者組成，組成員並未含括食品業者與消費者，
此舉恐造成諮議會所作出之決定淪為象牙塔下之作為。
其次歐美先進國家風險分析系統乃係透過獨立機關所作成，惟現行我國雖於 各諮議會辦法中明文「委員應獨立行使職權，不受任何干涉」惟實際上之作用是 否可類似於獨立機關一般公正超然作出妥適決策，仍待後續之觀察。就此，本文 認為風險分析系統之完善，乃係現階段食安法所亟需迫切完成之任務，蓋因預防 管制措施是否得以確實發揮功效，乃係透過風險分析系統所得出之結論而作出之 管理措施。
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參考文獻
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附錄
歐盟理事會
COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES
Brussels, 02.02.2000 COM(2000) 1 歐盟理事會預防原則之適用法則
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION on the precautionary principle
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摘要
1. The issue of when and how to use the precautionary principle, both within the European Union and internationally, is giving rise to much debate, and to mixed, and sometimes contradictory views. Thus, decision-makers are constantly faced with the dilemma of balancing the freedom and rights of individuals, industry and organisations with the need to reduce the risk of adverse effects to the environment, human, animal or plant health. Therefore, finding the correct balance so that the proportionate, non-discriminatory, transparent and coherent actions can be taken, requires a structured decision-making process with detailed scientific and other objective information.
2. The Communication's fourfold aim is to:
outline the Commission's approach to using the precautionary principle, establish Commission guidelines for applying it,build a common understanding of how to assess, appraise, manage and communicate risks that science is not yet able to evaluate fully, and avoid unwarranted recourse to the precautionary principle, as a disguised form of protectionism.
It also seeks to provide an input to the ongoing debate on this issue, both within the Community and internationally.
3. The precautionary principle is not defined in the Treaty, which prescribes it only once - to protect the environment. But in practice, its scope is much wider, and specifically where preliminary objective scientific evaluation, indicates that there are reasonable grounds for concern that the potentially dangerous effects on the
environment , human, animal or plant health may be inconsistent with the high level
of protection chosen for the Community.The Commission considers that the Community, like other WTO members, has the right to establish the level of protection - particularly of the environment, human, animal and plant health, - that it deems appropriate. Applying the precautionary principle is a key tenet of its policy, and the choices it makes to this end will continue to affect the views it defends internationally, on how this principle should be applied.
4. The precautionary principle should be considered within a structured approach to the analysis of risk which comprises three elements: risk assessment, risk management, risk communication. The precautionary principle is particularly relevant to the management of risk.
The precautionary principle, which is essentially used by decision-makers in the management of risk, should not be confused with the element of caution that scientists apply in their assessment of scientific data.
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Recourse to the precautionary principle presupposes that potentially dangerous effects deriving from a phenomenon, product or process have been identified, and that scientific evaluation does not allow the risk to be determined with sufficient certainty.
The implementation of an approach based on the precautionary principle should start with a scientific evaluation, as complete as possible, and where possible, identifying at each stage the degree of scientific uncertainty.
5. Decision-makers need to be aware of the degree of uncertainty attached to the results of the evaluation of the available scientific information. Judging what is an
"acceptable" level of risk for society is an eminently political responsibility.
Decision-makers faced with an unacceptable risk, scientific uncertainty and public concerns have a duty to find answers. Therefore, all these factors have to be taken into consideration.
In some cases, the right answer may be not to act or at least not to introduce a binding legal measure. A wide range of initiatives is available in the case of action, going from a legally binding measure to a research project or a recommendation.
The decision-making procedure should be transparent and should involve as early as possible and to the extent reasonably possible all interested parties.
6. Where action is deemed necessary, measures based on the precautionary principle should be, inter alia :
proportional to the chosen level of
protection, non-discriminatory in their application, consistent with similar measures already taken,
based on an examination of the potential benefits and costs of action or
lack of action (including, where appropriate and feasible, an economic cost/benefit analysis), subject to review, in the light of new scientific data, and capable of assigning responsibility for producing the scientificevidence necessary for a more comprehensive risk assessment.
Proportionality means tailoring measures to the chosen level of protection.
Risk can rarely be reduced to zero, but incomplete risk assessments may greatly reduce the range of options open to risk managers. A total ban may not be a proportional response to a potential risk in all cases. However, in certain cases, it is the sole possible response to a given risk.
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Non-discrimination means that comparable situations should not be treated
differently, and that different situations should not be treated in the same way, unless there are objective grounds for doing so.Consistency means that measures should be of comparable scope and nature to those
already taken in equivalent areas in which all scientific data are available.Examining costs and benefits entails comparing the overall cost to the Community of
action and lack of action, in both the short and long term. This is not simply an economic cost-benefit analysis: its scope is much broader, and includes non-economic considerations, such as the efficacy of possible options and their acceptability to the public. In the conduct of such an examination, account should be taken of the general principle and the case law of the Court that the protection of health takes precedence over economic considerations.Subject to review in the light of new scientific data, means measures based on the
precautionary principle should be maintained so long as scientific information is incomplete or inconclusive, and the risk is still considered too high to be imposed on society, in view of chosen level of protection. Measures should be periodically reviewed in the light of scientific progress, and amended as necessary.Assigning responsibility for producing scientific evidence is already a common
consequence of these measures. Countries that impose a prior approval (marketing authorisation) requirement on products that they deem dangerous a priori reverse the burden of proving injury, by treating them as dangerous unless and until businesses do the scientific work necessary to demonstrate that they are safe.Where there is no prior authorisation procedure, it may be up to the user or to public authorities to demonstrate the nature of a danger and the level of risk of a product or process. In such cases, a specific precautionary measure might be taken to place the burden of proof upon the producer, manufacturer or importer, but this cannot be made a general rule.
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1.簡介
A number of recent events has shown that public opinion is becoming increasingly aware of the potential risks to which the population or their environment are potentially exposed.
Enormous advances in communications technology have fostered this growing sensitivity to the emergence of new risks, before scientific research has been able to fully illuminate the problems. Decision-makers have to take account of the fears generated by these perceptions and to put in place preventive measures to eliminate the risk or at least reduce it to the minimum acceptable level. On 13
April 1999 the Council adopted a resolution urging the Commission inter alia
" to be in the future even more determined to be guided by the precautionary
principle in preparing proposals for legislation and in its other consumer- related activities and develop as priority clear and effective guidelines for the application of this principle". This Communication is part of the Commission's response.
The dimension of the precautionary principle goes beyond the problems associated with a short or medium-term approach to risks. It also concerns the longer run and the well-being of future generations.
A decision to take measures without waiting until all the necessary scientific knowledge is available is clearly a precaution-based approach.
Decision-makers are constantly faced with the dilemma of balancing the freedoms and rights of individuals, industry and organisations with the need to reduce or eliminate the risk of adverse effects to the environment or to health.
Finding the correct balance so that proportionate, non-discriminatory, transparent and coherent decisions can be arrived at, which at the same time provide the chosen level of protection, requires a structured decision making process with detailed scientific and other objective information. This structure is provided by the three elements of risk analysis: the assessment of risk, the choice of risk management strategy and the communication of the risk.
Any assessment of risk that is made should be based on the existing body of scientific and statistical data. Most decisions are taken where there is sufficient information available for appropriate preventive measures to be taken but in other circumstances, these data may be wanting in some respects.
Whether or not to invoke the Precautionary Principle is a decision exercised where scientific information is insufficient, inconclusive, or uncertain and where there are indications that the possible effects on the environment, or human, animal or plant health may be potentially dangerous and inconsistent with the chosen level of protection.
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2.理事會之目的
The aim of this Communication is to inform all interested parties, in particular the European Parliament the Council and Member States of the manner in which the Commission applies or intends to apply the precautionary principle when faced with taking decisions relating to the containment of risk. However, this general Communication does not claim to be the final word - rather, the idea is to provide input to the ongoing debate both at Community and international level.
This Communication seeks to establish a common understanding of the factors leading to recourse to the precautionary principle and its place in decision making, and to establish guidelines for its application based on reasoned and coherent principles.
The guidelines outlined in this Communication are only intended to serve as general guidance and in no way to modify or affect the provisions of the Treaty or secondary Community legislation.
Another objective is to avoid unwarranted recourse to the precautionary principle, which in certain cases could serve as a justification for disguised protectionism.
Accordingly the development of international guidelines could facilitate the achievement of this end. The Commission also wishes to stress in this Communication that, far from being a way of evading obligations arising from the WTO Agreements, the envisaged use of the precautionary principle complies with these obligations.
It is also necessary to clarify a misunderstanding as regards the distinction between reliance on the precautionary principle and the search for zero risk, which in reality is rarely to be found. The search for a high level of health and safety and environmental and consumer protection belongs in the framework of the single market, which is a cornerstone of the Community.
The Community has already relied on the precautionary principle. Abundant experience has been gained over many years in the environmental field, where many measures have been inspired by the precautionary principle, such as measures to protect the ozone layer or concerning climate change.
3.預防原則在歐盟
The Community has consistently endeavoured to achieve a high level of protection, among others in environment and human, animal or plant health. In most cases, measures making it possible to achieve this high level of protection can be determined on a satisfactory scientific basis. However, when there are reasonable grounds for concern that potential hazards may affect the environment or human, animal or plant health, and when at the same time the available data preclude a detailed risk evaluation, the precautionary principle has been politically accepted as a risk management strategy in several fields.
To understand fully the use of the precautionary principle in the European Union, it is necessary to examine the legislative texts, the case law of the Court
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of Justice and the Court of First Instance, and the policy approaches that have emerged.
法律文件
The analysis starts with the legal texts which explicitly or implicitly refer to the precautionary principle (Annex I, Ref. 1).
At Community level the only explicit reference to the precautionary principle is to be found in the environment title of the EC Treaty, and more specifically Article 174. However, one cannot conclude from this that the principle applies only to the environment (Annex I, Refs. 2 and 3). Although the principle is adumbrated in the Treaty, it is not defined there.
Like other general notions contained in the legislation, such as subsidiarity or proportionality, it is for the decision-makers and ultimately the courts to flesh out the principle. In other words, the scope of the precautionary principle also depends on trends in case law, which to some degree are influenced by prevailing social and political values.
However, it would be wrong to conclude that the absence of a definition has to lead to legal uncertainty. The Community authorities' practical experience with the precautionary principle and its judicial review make it possible to get an ever-better handle on the precautionary principle.
判例法
The Court of Justice of the European Communities and the Court of First Instance have already had occasion to review the application of the precautionary principle in cases they have adjudicated and hence to develop case law in this area. (see Annex I, Refs. 5, 6 and 7)
政策導向
政策導向