預防原則之發展

承前所述，19世紀自由法治國時期，國家之任務只限於對人民之平等、安全、

自由權等基本權利保障，行政之任務於事件發生後反應即可，亦即只要防止對公

43 謝榮堂、周佳宥，彼得 巴拉杜教授論著選輯，軍法專刊，第 56 卷第 1 期，2010 年 2 月，頁 238。

44 胡博硯，保障國家的概念在德國的發展，玄奘法律學報，第 11 期，，2009 年 6 月，頁 90。

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益或個人之警察法及秩序法上之危險。但在現代工業國家，隨著科學技術之發達，

人類社會生活之變化產生新的要求，國家亦從憲法上之原則出發，被要求須具備 總括、主動地使社會秩序向未來形成之義務與能力，此即為行政上預測，而所謂 預測係指對未來之精神上預想或對可預見將來之短、中、長期可期待之結果或事 實狀態之陳述。⁴⁵換言之，即現代國家負有一項為保障生存照顧義務所必須具有 防患於未然之能力，本文以為此種防患於未然之能力必須有一套可供操作之標準 依循，否則恐怕淪為國家之恣意行為，然而環境法上所提出之預防原則似可認為 係一套可供遵循之風險管理措施，預防原則粗略之涵義係指，縱使欠缺充分或明 顯之證據，有危害或危害之風險，仍應採取必要之適當措施，預防危害之發生。

但此須注意的是欠缺充分或明顯之證據，而非僅憑單純之臆測，因此預防原則應 用的前提應有所謂之風險評估，透過風險評估後而決定應用預防原則此一風險管 理措施。因此在討論預防原則的過程當中，風險評估系統亦將扮演著舉足輕重之 角色，故本節以下將先以預防原則在環境法上成為基本原則之概念談起，接著說 明何以預防原則導入食品安全領域，而在本節次以後依序說明在導入食安法在導 入預防原則後之應用又如何開展出一套有別於在環境法上之內涵，而在食安法上 之預防原則其風險分析系統應如何健全完善，最後將說明預防原則在食安法應用 的過程中恐將面臨那些問題與界限。

第一項 預防原則以環境保護為開端

預防原則(precautionary principle)，為國際環境法中發展出之一項重要原則。

預防原則之主要精神在於強調當有環境議題發生或發生之虞時，不應以欠缺科學 明確性，作為限制必要措施實行，以防治環境災害之理由⁴⁶。然而預防原則此一 概念實際發展之背景，應為年代工業革命之後，各國紛紛採取工業化政策，從事 大量生產、大量交易與大量消費，對環境產生大量開發、大量污染與大量破壞。

歐洲國家針對環境污染除了採取事後救濟性的「污染者付費原則」之外，於1970 年代之後，也構思在一些緊急情況，必須採取事先預防性的措施，以避免重大災 害的發生，此乃預防原則發展的背景⁴⁷；另有一說則認為，預防原則（the

45 詳參陳春生，行政上之預測決定與司法審查，收錄於行政法之學理與體系（一），三民出版公 司，1996 年初版，頁 181 以下。

46 牛惠之，預防原則之研究─國際環境法處理欠缺科學證據之環境風險議題之努力與爭議，國 立臺灣大學法學論叢，第34 卷第 3 期，2005 年 5 月，頁 3。

47 Marr, Simon. 2003. The Precautionary Principle in the Law of the Sea: Modern Decision Making in - 25 -

precautionary principle）的核心是要求社會通過認真的前提規劃和阻止潛在的有

International Law. The Hague: Martinus Nijhoff，轉引自，洪德欽，預防原則歐盟化之研究，東 吳政治學報，第29 卷第 2 期，2011 年，頁 6。

48 Paul L Stein,"Are Decision-makers Too Cautious With The Precautionary Principle?",Environmental and Planning Law Journal（EPLJ）,17,3-23.轉引自，朱建庚，風險預防原則與海洋環境保護，人 民法院出版社，2006 年 11 月 1 版，頁 1-2。

49 朱建庚，風險預防原則與海洋環境保護，人民法院出版社，2006 年 11 月 1 版，頁 2。

50 O’Riordan, Timothy et al. 2001. Reinterpreting the Precautionary Principle. London: Cameron May.，轉引自，洪德欽，預防原則歐盟化之研究，東吳政治學報，第 29 卷第 2 期，2011 年，

頁6。

51 王服清，論「預防原則」之意涵與應用，國立中正大學法學集刊，，第 37 期，2012 年 11 月，

頁123。

52 程明修，行政法上之預防原則（Vorsorgeprinzip）─食品安全風險管理手段之擴張，月旦法學 雜誌，第167 期，2009 年 4 月，頁 128-129。

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堅持國際食品法典委員會（Codex）在生物科技食品標準化建構過程中，必須考 量預防原則等一連串之努力，最終於2002年歐盟訂定了一套在歐洲食品安全領域 具有關鍵引導功能之基礎規則第178/2002號「確立歐盟食品法一般原則及要求、

建立歐洲食品權機關及確立食品安全程序之規則」（以下簡稱歐盟一般食品法）， 以其為本建構歐盟食品安全之相關體制，樹立歐盟境內消費者保護之最低標準，

其中所揭示在食品安全領域中被廣泛運用之預防原則，及其相關具體化的內 涵⁵³。

在歐盟一般食品法第7條中明確規定了預防原則的概念與適用條件，其內容 是：「1.在特定情況，經由可得資訊的評估，證實存有對健康危害效果及科學不 確定性，得採取暫時性風險管理措施以確保對歐盟健康高標準保障，直到取得更 多科學資訊以從事更加完整的風險評估。2.第一前措施應該符合比例並且對所需 達成歐盟健康高標準保障，部會產生更大貿易限制性，同時須將技術及經濟可行 性及其他正當因素納入考量。這些措施應於合理期間內重新評估，並且以健康或 生命風險的性質，以及對於澄清科學不確定性及從事一項更加完整風險評估所需 的科學資訊，作為評估基礎⁵⁴。」

而就美國法而言，其國會於2010年12月通過食品安全現代化法案，該法案的 主要立法宗旨即在於調整聯邦食品、藥品與化妝品法案原先偏重的事後應變規範 模式轉為強調事前預防原則，藉由對食品與藥物管理局的廣泛行政處分授權，強 化其對於食品供應鏈業者登陸資訊、食品標示、口岸稽查之密度監管，藉以預防 或減少食品汙染事件的發生⁵⁵。進而就強化食品安全預防能力的部分，食品安全 現代化法案授權食品與藥物管理局採取整合與科學基礎的預防性措施，要求整體 食物供應鏈相關業者所應遵守確保食品安全義務，其中食品業者所應擔負有關的 危害管理義務，1.要求業者提供食品危害控管計畫：所有食品業者必須提供食品 與藥物管理局食品危害控管計畫（hazards-management plan），並由食品與藥物 管理局訂定關法規命令規範食品危害控管計劃所應記載內容或提供之資訊等。依

53 李寧修，「預防原則」於食品安全法制之應用，科技部專題研究計畫成果報告，計畫編號：NSC 100-2410-H-034-054-，2013 年，頁 3。

54 王服清，論預防原則的應用與問題，憲政時代，第 39 卷第 1 期，2013 年 7 月，頁 52。

55 Sarah Brew, Food Law in Flux: Compliance and Risk Managerment Stategies to Adress Food Safety Modernization Act Regulation nd Food Labelling Litigation, Asptore Novermber 2012.，轉引自，吳 行浩，由比較法觀點論食品安全管理規範之檢討，高大法學論叢，第9 卷第 2 期，2014 年 3 月，頁133 以下。

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據食品與藥物管理局目前所提出之法規命令草案內容，業者必須每三年提交食品 與藥物管理局「食品危害控管計畫」該計畫主要記載內容包括特定食品已知或可 能產生的食品安全危害因素評估，例如化學物質、農藥或殺蟲劑或過敏原等在食 品製造、加工或運送過程有意或無意的攙入食品的風險評估與相關預防措施，亦 即使用危害分析與重點控管Hazard Analysis and Critical Control Points（HACCP），

界定與評估可能之危害因素，以及提供業者減輕或避免危害因素發生的具體執行 措施，確保前述具體減輕食品安全危害措施執行的監控機制，與缺失改進情形等。

食品安全現代化法案並要求業者應保存相關食品安全控管資料，以供主管機關隨 時查驗。2.訂頒強制性的食品安全標準：食品安全現代化法案授權食品與藥物管 理局對於食品製造過程與蔬果的收成作業，必須會同農業部訂定強制性的食品安 全製造標準。相關安全標準必須基於科學證據以及考量天然災害的因素，安全標 準的規範對象則包括衛生、包裝、溫度控制、土地改良以及耕種區內動物分布等 細部規範⁵⁶。食品安全現代化法案授權食品與藥物管理局必須訂定法規命令以預 防故意摻假貨添加有害物質於食品行為的發生，具體作法包括針對食物供應鏈中 防護措施較為薄弱或有漏洞之處，建立以科學為基礎預防蓄意摻假或添加有害物 質事件發生的相關防制策略。

而預防原則導入食品安全領域的作法回到我國時安法上之規定，因近來經歷 多次重大食安事件，但因事發突然且食安法未能妥適因應，而肇致食安法重大修 正時導入預防原則之概念，其目的是為促使我國食品安全環境得以借鏡歐美先進 國家以防患於未然為目標，提高對於國人食安之環境也保障國民生命身體健康之 基本權。