預防原則之質疑

現今人類生活在一個充滿各式風險的風險社會當中，而面對處處充滿風險危 機的社會下，身為一個趨吉避凶的人類，總須想方設法將風險所可能帶來的傷害 降到最低，縱使無法降至零風險，也應儘可能地將風險趨近於零，因此預防原則

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機制油然而生，預防原則之應用，承前所述乃係於風險階段即介入防止風險層升 為危險甚至係實害的一種風險管理手段，其避免造成無可挽救之損害擴大以及不 可逆之損害，但如此打擊面廣泛之預防機制，對於人民權利侵害猶如兩面刃一般，

因此學理上認為對其應有所限制，以防藉由揮舞預防之大旗，而造成其他權利更 嚴重之侵害，故以下整理高秦偉、王服清以及王毓正三位學者所提出關於預防原 則之質疑，並藉由學者所提出的質疑延伸至本文主要所欲探討食品安全之相關疑 義，檢討如此質疑在食品安全應用預防原則是否亦會產生，倘若答案是肯定者，

那麼該質疑或是界限在食品安全的領域當中是否能夠被克服，抑或係是否能提出 相應之策略避免該質疑在食品安全領域當中依然存在。

第一項 比例原則適用之矛盾

比例原則係指當國家在不得已之情況下必須採取某項措施而達成一定之目 的時，其所採取之措施必須是有助於達成目的，而在眾多皆可達成目的之措施當 中，應採取對人民侵害最小之措施，又國家所採取措施而造成人民之侵害與所欲 達成之目的間不得顯失均衡，亦即國家所採取之措施必須符合適當性、必要性以 及狹義比例性。然就預防原則而言，因其定義上模糊不清，適用時也缺乏明確標 準，容易導致應用上之濫用，縱使國際上對於預防原則之應用提出適用法則的說 明，但也僅指出基於預防原則而採行之措施必須能夠確保適當的保護標準得以實 現，不能與所欲達成之保護標準間失其比例均衡，而所採行之措施原則上也不應 該是在追求零風險 ¹¹⁶。又鑒於風險概念本身存在著不確定性，因此導致比例原 則再被適用於檢驗國家之風險預防手段的正當性時，在操作上必須相較於傳統的 危險防禦情形更為寬鬆，甚至必須接受此原則在此情形只能指出一個粗略的方向 而已 ¹¹⁷。學者王毓正甚至認為，欲將比例原則在預防原則應用上加以適用恐有 其窒礙難行之處，蓋因法學上風險與危險之區別在於經驗法則是否存在，然而科 技風險在未來可能造成之損害，或因人類歷史上未發生過，或因被預測將發生在 遙遠的未來，或因風險的描述本身及被不斷地修正，以上種種因素導致風險的掌 握與相關結果之預測經常是欠缺經驗法則，因此難以確切掌握風險是否未來會造 成損害結果，以及何時會產生損害，乃至將會造成多大範圍之損害等 ¹¹⁸，種種

116 高秦偉，論歐盟行政法上的風險預防原則，比較法研究，第 3 期，2010 年，頁 62。

117 王毓正，論基本權之保護義務在不確定科技健康風險預防上之適用─以奈米科技與非游離輻 射應用之相關健康風險預防為例，興大法學，第7 期，2010 年 6 月，頁 194。

118 王毓正，論基本權之保護義務在不確定科技健康風險預防上之適用─以奈米科技與非游離輻 - 55 -

不確定因素將使比例原則中必要性之要件即相同有效侵害最小此一要求，無法在 預防原則中有明確之操作。

綜上述，本文以為預防原則的適用上與比例原則的操作本質上即存在著某種 程度的衝突與矛盾，因此將預防原則應用於食品安全法制上，此種問題將依然存 在，但倘若預防原則應用於食品安全法制上乃係為了保障更高度的人身健康安全 之權利時，比例原則中之必要性要件或可有所退讓，抑或係在食品安全法制當中 完善風險分析系統，蓋因當風險分析系統之完善，將促使預防原則適用的不確定 性降低，當不確定性降低到某種程度後，必要性之要件的可操作性即會提升，而 使比例原則與預防原則兩者間的矛盾與衝突降低，轉變成是一種互相配合的模 式。

第二項 定義明確性之矛盾

預防原則在國際上已廣泛應用，尤其是歐盟各成員國之間甚至是歐洲法院之 判決，但卻並未有一致之定義標準 ¹¹⁹，因此造成關於何時與如何運用預防原則 的爭論產生，又譬如過於抽象、較多依賴判例導致應用的不確定性過高等疑義。

但學者高秦偉則認為，之所以無法做出定義，主要原因在於原則不措像施、標準 那樣需要一個精確的定義，重要的是應用預防原則的方法，針對科學上並沒有完 全證實的風險建立關於評估、評價、感裡和交流資訊的共識，避免以保護主義的 形式無根據地援引預防原則 ¹²⁰。因此一套可供依循之原則究否需要明確定義即 造成矛盾與疑義，但歐盟執委會在關於預防原則公報中提出認為，預防原則應是 一個浮動的概念，其將隨著風險的升高或降低，而採取不同層級的預防性行政措 施¹²¹。

本文認為，風險本質上即充滿了各種的不確定因素，而各個國家地區因為環 境、文化等因素對於風險的耐受程度也會有所不同，因此本文贊成歐盟執委會於 關於預防原則公報所提出之見解，亦即既然預防原則本身係一個浮動的概念，那

射應用之相關健康風險預防為例，興大法學，第7 期，2010 年 6 月，頁 195。

119 詳參，黃俊夫，預防原則（Precautionary Principle）導言，生活科技教育月刊，第 39 卷第 6 期，2006 年，頁 20。

120 高秦偉，論歐盟行政法上的風險預防原則，比較法研究，第 3 期，2010 年，頁 56 以下。

121 European Commission, Communication From The Commission on the precautionary principle, 2000. P.17

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麼其定義本身是否有一套明確之標準似乎並不那麼重要，重要的是預防原則本身 應用上是否能達成其目的，即預防該風險可能隨之帶來將演變為實害或產生不可 逆抑或係無法回復之損害。因此套用到我國食品安全法制上而言，預防原則本身 是否須要有明確之定義，並非問題之所在，而係當食品安全法制導入預防原則後，

完善風險分析系統，了解我國環境、文化等因素對於風險之耐受程度為何，而制 訂一套符合我國食品安全法制操作之預防原則定義標準方具有實益，而非單純套 用國際條約或歐洲法院判例之定義。

第三項 貿易發展之矛盾

最後，預防原則之應用在發展上最為人詬病的一個問題，即係在貿易發展，

容易淪為國家機關濫用，而造成貿易壁壘，歐盟也意識到這個問題，於是乎在 2000 年歐盟執委會提出的預防原則公報中指出，在預防原則和措施的實際操作 中，必須防止披著環境保護外衣的貿易保護主義 ¹²²。之所以有所爭議，乃肇因 於各國家地區對於風險耐受程度不同，而應用預防原則機制之時點所產稱之衝突 矛盾，如美國與歐盟間對於風險的耐受度即有極大之差異，基因改造食品即為是 例，歐盟因對於基因改造食品的風險不確定性而禁止美國牛肉進口，美國遂向世 界貿易組織（WTO）提起訴訟，WTO 在裁決此案時以是否遵循風險評估程序和 預防原則為基礎，但最後WTO 否定了歐盟於此案德以預防原則作為禁止進口之 準據，蓋因WTO 認為，預防原則被越來越多的成員國政府作為一種正當理由來 使用，它實際上削弱了成員國政所應承擔的國際義務，尤其是WTO 項下的義務¹²³。 由是可知預防原則在貿易發展上有著決定性的影響，因此於應用上應謹慎小心。

故本文以為，回歸我國食安法上應用預防原則肯定亦會造成貿易壁壘之問題，

蓋因承前所述，每個國家地區對於風險耐受程度或高或低均有所差異，而預防原 則之應用也取決於各個國家地區風險耐受程度之不同，運用之時點自然有所不同，

如風險耐受度較低之國家因禁止進口風險耐受度較高之國家風險風險食品（如基 因改造食品），將造成如上歐盟與美國之貿易爭端，職是，本文認為應該同前述 關於完善風險分析系統之作法，蓋因當風險分析系統有一完善之標準作業程序，

122 European Commission, Communication From The Commission on the precautionary principle, 2000. P.3

123 王服清，論預防原則的應用與問題，憲政時代，第39 卷第 1 期，2013 年 7 月，頁 94。

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而提出一套相關之分析標準，而將風險不確定性從時間光譜上的風險階段移至剩 餘風險階段，當剩餘風險階段為普遍可以接受之情況時，貿易壁壘之問題將迎刃 而解。

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