第二章 預防原則之發展與實踐
第三節 預防原則之內涵
「預防原則」在運用上，有論者約略歸納出以下幾個重要的觀點：第一、禁 止排出規制：以往針對具有重大危害風險的行為，常基於科學不確定性的理由而 無法規制的情況，會因此得以改善。第二、資訊揭露：由於任何人均可能是潛在 的風險影響者，因此若考量到風險的不確定性，對於可能受影響之人應該揭露相 關的資訊。第三、安全性臨界值的設定：即使無法看到有害的影響，甚至在無法
56 FSMA §103-105，轉引自吳行浩，由比較法觀點論食品安全管理規範之檢討，高大法學論叢，
第9 卷第 2 期，2014 年 3 月，頁 134 以下。
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預測的水準之下，也必須劃定足以限制行為之安全性臨界值。第四、最良善技術 的利用：對於可能招致重大危害但卻仍具不確定性行為之支持者，如果不能證明 該行為無預測可能之風險時，必須被要求針對該行為採取最良善的利用可能性技 術。第五、行為之禁止：對於可能招致重大危害但卻仍具不確定性行為之支持者，
如果不能證明該行為無預測可能之風險時，甚至可以禁止該行為57。
針對上述本文提出以下看法，關於第一點而言，針對風險行為但卻因科學不 確定性理由而無法規制的情況確實得以得到改善緩解，蓋因預防原則本身即在解 決科學不確定性上的問題，因科學實證有所侷限性，但為避免風險發生實害造成 不可逆之損害下，而承認在某種情形的科學不確定下，仍可以以法律規制風險行 為；其次就第二點討論，本文以為行政機關在為任何涉及人民權利之行為實本應 資訊公開，滿足人民知的權利，因此資訊接露本應如此；再來關於第三點，本文 認為將是預防原則應用下一個尷尬且矛盾的問題，因為學者提出認為儘管無法證 實有害影響，但仍應劃設安全性臨界值，但如此之作為恐有一疑慮，亦即預防原 則本身係在預測某一風險恐生實害，而在風險階段而導入管制措施避免實害之發 生，然學者認為在風險亦無預測可能時，亦應提出一安全值，本文以為，除非行 政機關在劃設安全值的前提係有完整且良善的分析系統，已窮盡各種可資應用之 手段，仍無法確認預測風險，此種情形方得以肯認劃設安全值之正當性，否則劃 設安全值之行為本文認為似有疑義；接下來針對第四點之說明係值得肯定的，因 本重點與前開第三點有別係認為如果不能證明該行為無預測可能之風險時，必須 被要求針對該行為採取最良善的利用可能性技術，即可呼應前開本文說述，風險 預測的過程當中除應採取最良善的利用可能性技術外，仍應窮盡現階段可應用之 手段方為妥適；最後就第五點之說明，本文肯認有其他論者所提出之說明，即科 學證據雖然從來均不會到達「最後階段」，但是它的「結論性」只要到達尚未被
「推翻」，即是一個有效的證據 58。該論者之說明即可呼應第五點行為禁止之正 當性，而亦為預防原則重點之觀點之一。
回到食品安全之預防原則上，一般認為在於科學證據不充分或不明確，但依 現有客觀科學之風險評估，對人類健康將有產生危害之風險時雖然確實的損害尚
57 程明修，行政法上之預防原則（Vorsorgeprinzip）─食品安全風險管理手段之擴張，月旦法學 雜誌，第167 期，2009 年 4 月，頁 129。
58 吳嘉生，國際環境法專論，五南圖書出版公司，2012 年 11 月初版，頁 107。
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未發生或者損害發生之因果關係在現有科學知識上尚屬未知，或是其損害可能性 非立即或是近期所得預見，但由於現代國家對於保護消費者健康與安全之維護，
其任務已由傳統危害防護提升至風險預防，因此仍得由預防原則所蘊含深謀遠慮 及事先防範的意義，並負有積極採行預防性保護措施或制定相關規範之責任與義 務，避免可能產生的損害或負擔59。
值此，有論者以為風險預防乃係對於科技發展過程的回應，科技帶來何種副 作用、長期作用以及後果，依據現有的生活經驗仍無法預測。因此國家的行為義 務不限於已發生損害之排除及可預見結果的預防60。
故，在討論預防原則之前，吾人必須先了解預防原則乃係一套先於危險發生 前的保護機制，其用意是自始不想讓危險防護的強制性法律發生效果。風險預防 之特徵在於，雖然想像中存在有發生危險的可能性，卻因受限於現有的科學知識，
無法預設未知事物發生的蓋然性61。也因此可以得知預防原則此一保護機制風險 管制措施的啟動前提乃係有風險存在，因此本節關於預防原則之內涵將先從危險 與風險之概念區辨談起。
第一項 危險與風險之區辨
承前述，預防原則乃係一套先於危險發生前的保護機制風險管制措施，而危 險發生前即為風險階段，因此可知預防原則其首要防範之對象乃係風險，然而所 謂風險與危險究指為何，在預防原則之預防對象上即有區別之實益，亦有學者62 提出認為在思考預防原則時，首先必須區分剩餘風險（Restrisiko）、風險（Risiko）、
危險（Gefahr）、三者，本文亦同意學者之見解，蓋因剩餘風險、風險、危險三 者間猶如時間軸一般隨著時間而提升其接近實際損害之可能性，是故以下就剩餘 風險、風險以及危險之區辨分述之。
59 李寧修，論歐盟及德國食品安全法制與其通報系統之建構，興大法學，第 13 期，2013 年 5 月，頁6。
60 孫迺翊譯，行政任務及行政法各論應扮演之角色，收錄於行政法總論作為秩序理念─行政法體 系建構的基礎與任務，元照出版有限公司，2009 年 10 月初版，頁 128。
61 程明修，行政法上之預防原則（Vorsorgeprinzip）─食品安全風險管理手段之擴張，月旦法學 雜誌，第167 期，2009 年 04 月，頁 127。
62 傅玲靜，從風險預防之角度檢視化學物質管理法之修正─由高雄高等行政法院 99 年度訴字第 484 號判決出發，收錄於行政院 101 年學術研討會環境資源、食品安全、暫時性處分─風險 治理規範之研究，行政院法規會，2012 年 12 月 1 版，頁 29。
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第一款 剩餘風險
意指在現代高度科技發展的社會中，受限於科技或其他因素，並無法確保絕 對的安全及環境絕對的不受任何影響，另外及承認由全體人民承擔且具有社會適 當性（sozialadäquat）的剩餘風險（Restrisiko），在社會生活中適當出現的風險，
應予以容忍，而無須負擔一定之法律後果63。
剩餘風險在食品安全之實例上，可舉可口可樂作為較為貼切之說明，在可口 可樂暢銷全世界時，國際新聞媒體多次報導可口可樂對於身體健康之危害，甚至 有一般民眾將可樂當作洗潔劑，欲證明其強酸性對於人體之傷害，但因受限於科 技因素並無法證明可口可樂對人體有實際之損害，近期甚至有報導股神巴菲特其 養身秘訣即每天一罐可口可樂，因此可認為可口可樂或許本身確實存在有風險但 該風險乃係吾人可以承受之範圍，即此指之剩餘風險概念。又或是在風險社會當 中，人們的生活中存在了大大小小的風險，如搭電梯本身即是一種風險，因譬如 電梯鋼索突然斷裂，但因就現今之科技而言鋼索斷裂之可能性極小，而人們縱使 對於此種風險有所認知，但係其可承擔之風險範疇，因此而不在乎；至於剩餘風 險之概念是否除了食品安全外也存在於各領域當中，本文認為剩餘風險應認係存 於風險社會下的態樣之一，蓋因剩餘風險乃時間光譜中的最前置階段，其對於人 們的影響微乎其微，所以人們對其之存在並不在意，但並非就認為其不存在於其 他領域當中，故應認在現代風險社會當中剩餘風險也無所不在。
第二款 風險
而所謂風險之概念從社會學、法律學或其他學門角度觀察，可有不同之意涵，
有認為，風險係指物質或狀態在特定條件下，會產生傷害的蓋然性。亦有認為風 險指的是在損害可能性的考量下，所表現出之決定情況64；亦有指環境將受到負 面影響並未達到充分可能性的程度，只是有較低可能性，但實際上無法排除可能
63 傅玲靜，從風險預防之角度檢視化學物質管理法官之修正─由高雄高等行政法院99 年度訴字 第484 號判決出發，收錄於行政院 101 年學術研討會環境資源、食品安全、暫時性處分─風險 治理規範之研究，行政院法規會，2012 年 12 月 1 版，頁 41。
64 陳春生，行政法學上之風險決定與行政規則─以規範具體化行政規則（normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften）為中心，收錄於行政法之學理與體系（二），元照出版公司，2007 年 3 月初版，頁 163。
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性的發生，卻又未逾越危險門檻的情形65；抑或係指特定時間內某種特定危害發
66 Robert Baldwin eds,Law and Uncertainty: Risks and Legal Processes, Kluwer Law
International,1997.，轉引自趙鵬，風險社會的自由與安全，收錄於風險規制與行政法新發展，
法律出版社，2013 年 7 月 1 版，頁 4。
67 李惠宗，案例式法學方法論，新學林出版公司，2009 年 10 月，頁 130。
68 Ulrich Beck 著，汪浩譯，風險社會：通往另一個現代的路上，巨流出版公司，2004 年 2 月初 版，頁28、92。
69 Cass R. Sunstein, Irreversible and Catastrophic, 91 CORNELL L. Rev. 841, 2006.，轉引自許耀明，氣 候變遷的跨國規範模式：巨災風險、跨國規範及其國際法意涵，收錄於氣候變遷的制度因應
─決策、財務與規範，臺大出版中心，2014 年 8 月，頁 265。
70 Ulrich Beck 著，汪浩譯，風險社會：通往另一個現代的路上，巨流出版公司，2004 年 2 月初 版，頁8。
71 參普魯士高等行政法院判決 PrOVGE 77,333(338); 87,301(310); 98,81(86).，轉引自林昱梅，當健 康風險之預防遇上商品自由流通原則─評歐洲法院有關歐盟禁止英國牛肉輸出之判決，月旦
71 參普魯士高等行政法院判決 PrOVGE 77,333(338); 87,301(310); 98,81(86).，轉引自林昱梅，當健 康風險之預防遇上商品自由流通原則─評歐洲法院有關歐盟禁止英國牛肉輸出之判決，月旦